La coyuntura fiscal es más incierta que nunca. En estos momentos no existe siquiera un proyecto de PGE-2020. La falta de una mayoría parlamentaria suficiente ha impedido la aprobación del límite de gasto no financiero para 2020 o la revisión de los objetivos de estabilidad fiscal. La referencia principal con la que contamos es el Plan Presupuestario 2020 (Plan2020) hecho público y remitido a la Comisión Europea el 15 de octubre de 2019. En él se dibuja un escenario fiscal inercial, que no incluye ninguna medida adicional por el lado de los ingresos, aunque sí algunas actuaciones por el lado del gasto, al considerar el Gobierno que se adoptarán, en cualquier caso. En concreto, la implementación del acuerdo con los sindicatos para la mejora del empleo público, que implica un aumento de la partida de remuneración de asalariados, y la revalorización de las pensiones. El resultado de este escenario inercial es una caída del déficit total de tres décimas: desde el -2,0% al -1,7%.
La respuesta de la Comisión Europea al Plan Presupuestario 2020 no ha sido favorable. Considera que el cierre del déficit para 2019 será del -2,3% del PIB, tres décimas por encima de la expectativa del Gobierno; que las medidas de gasto tendrán un impacto sustancial (entre 0,4% y 0,5% del PIB adicional), de forma que el déficit total en 2020 apenas cambiaría (-2,2%); y que el déficit estructural empeoraría una décima, cuando la recomendación al abrigo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento es una reducción de esa componente de -0,65%. Por todo lo anterior, concluye que el Plan corre el riego de no cumplimiento de lo establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. La propia Comisión reconoce que al tratarse de un Plan “a políticas constantes” existe margen para un mayor esfuerzo de consolidación fiscal que se debería concretar en una revisión del mismo, cuando los PGE-2020 sean finalmente remitidos al Congreso.
¿Qué cabe esperar de esos nuevos PGE-2020? La investidura de Pedro Sánchez el pasado 7 de enero despeja parcialmente el panorama político, aunque la aritmética parlamentaria sigue complicando la elaboración y aprobación de los nuevos presupuestos, sobre los que existen presiones al alza del gasto. Primero, por el acuerdo de coalición entre el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y Unidas Podemos[1]. Segundo, por los múltiples acuerdos bilaterales con formaciones de anclaje territorial.
En esta coyuntura, es difícil aproximarse al tono de la política fiscal resultante de la hipotética aprobación de los PGE-2020. Una posible aproximación es cuantificar las medidas con impacto sobre gasto e ingresos contenida en los acuerdos para la investidura. Esta opción se topa con el problema de la multiplicidad de acuerdos y la falta de concreción en cifras de otros. La ausencia de memorias económicas lastra esta vía metodológica. Aun así, la Confederación de Empresarios (CEOE) ha hecho un esfuerzo de cuantificación parcial, al limitarse al acuerdo PSOE-Unidas Podemos. Según sus cálculos, el gasto aumentaría 1,5 puntos del PIB y los ingresos 0,5 puntos, lo que elevaría el déficit en un punto porcentual, para volver a superar la barrera del 3% en 2020[2].
Un enfoque alternativo es partir de la discusión anterior sobre el Plan2020, incluyendo como ingresos adicionales los que aparecían en el Plan Presupuestario para 2019 (Plan2019): las novedades del Acuerdo de coalición en el frente tributario no son sustanciales. En la medida en que existen cuantificaciones precisas en el caso del Plan2019 y los pactos con otras formaciones políticas dejan a un lado los ingresos, los cálculos están sujetos a menor incertidumbre. Este enfoque nos daría una idea del margen con el que cuenta la coalición de gobierno para ampliar su gasto por encima del escenario inercial que dibuja el Plan2020 en el que, recordemos, ya se incluye la subida de sueldo a empleados públicos y la revalorización de las pensiones.
«Parece inevitable que la implementación de las medidas de gasto incorporadas en el acuerdo de coalición PSOE-Unidas Podemos pasa por recortes en otros programas de gasto o actuaciones adicionales por el lado de los ingresos, preferiblemente al abrigo de una reforma global y en profundidad del sistema fiscal».
En la tabla 1 aparecen las estimaciones del Gobierno y de la AIReF para cada una de las medidas de nuevos ingresos contempladas en el Plan2019 y la subida en las bases máximas de las cotizaciones a la Seguridad Social, inicialmente no contempladas, pero que el Gobierno decidió con posterioridad al envío del documento a la Comisión Europea. Con esa incorporación, la estimación de ingresos adicionales del Gobierno (7.178 millones de euros) quedaba dentro del intervalo de confianza trazado por la AIReF (6.065-7.713 millones). Si a esas cifras le detraemos los incrementos en las cotizaciones sociales que fueron implementadas a pesar del rechazo de los PGE-2019, el intervalo de la AIReF caería hasta 3.565-4.913 millones de euros. Esto supone un incremento de ingresos de entre 0,3-0,4% del PIB.
| Medidas ingresos | Plan Presupuestario 2019 | Estimación AIReF |
|---|---|---|
| Impuesto sobre sociedades: limitación exenciones DDI y tipo mínimo sobre BI | 1.776 | (1.650 – 1.900) |
| Impuesto sobre sociedades: rebaja tipo PYMES | -260 | (-242 – -278) |
| Impuesto sobre las transacciones financieras | 850 | (420 – 850) |
| Impuesto sobre determinados servicios digitales | 1.200 | (546 – 968) |
| Incremento de los tipos del IRPF rentas más altas | 328 | (245 – 255) |
| Fiscalidad verde (Impuesto Hidrocarburos) | 670 | (649 – 693) |
| IVA: Rebaja de tipos en los servicios veterinarios | -35 | -35 |
| IVA: Fiscalidad de género y desigualdad | -18 | -18 |
| Lucha contra el fraude: limitación de pagos en efectivo | 218 | (100 – 200) |
| Lucha contra el fraude: Reforzar lista de morosos | 110 | (50 – 100) |
| Lucha contra el fraude: Mejores prácticas internacionales para la prevención y lucha contra el fraude | 500 | (200 – 270) |
| Cotizaciones sociales por subida del SMI | 1.500 | (1.500 – 1.700) |
| Impuesto sobre el patrimonio | 339 | (0 – 8) |
| Total medidas Plan Presupuestario | 7.178 | (5.065 – 6.613) |
|
Medida no desarrollada en el Plan Presupuestario Subida bases máximas de cotización |
– | (1.000 – 1.100) |
| Total medidas | 7.178 | (6.065 – 7.713) |
Partamos de la estimación de déficit para 2020 de la Comisión Europea en el escenario inercial que traza el Plan2020 y que incluye las subidas de salarios públicos y pensiones (-2,2%). La implementación de todas las medidas de ingreso explicitadas hasta la fecha situaría el déficit total en -1,8%, en el mejor de los casos. Esta cifra sería claramente insuficiente para cumplir con el objetivo del Programa de Estabilidad 2019-2022 (-1,1%) y no llegaría siquiera para cumplir con los objetivos de reducción del déficit estructural en 2020 (-0,65% del PIB).
Y esto último ha pasado a ser particularmente relevante desde el 1 de enero de 2020, al finalizar el período contemplado en la disposición transitoria primera de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Los límites establecidos en los artículos 11 y 13 de esta ley rigen ya plenamente. En particular, el primero de los preceptos establece que: “ninguna Administración Pública podrá incurrir en déficit estructural, definido como déficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales. No obstante, en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, de acuerdo con la normativa europea, podrá alcanzarse en el conjunto de Administraciones Públicas un déficit estructural del 0,4% del PIB nacional expresado en términos nominales, o el establecido en la normativa europea cuando este fuera inferior”. Una ley orgánica que, no lo olvidemos, desarrolla el artículo 135 de la Constitución española.
Por consiguiente, parece inevitable que la implementación de las medidas de gasto incorporadas en el acuerdo de coalición PSOE-Unidas Podemos pasa por recortes en otros programas de gasto o actuaciones adicionales por el lado de los ingresos, preferiblemente al abrigo de una reforma global y en profundidad del sistema fiscal español.
Más información en el artículo “Consolidación fiscal: escasos avances y sin expectativa de mejora”, publicado en Cuadernos de Economía Española número 274.
[1] Disponible en este enlace
[2] Disponible en: este enlace