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¿Son factibles las previsiones del 3% de déficit público en 2024 y del 2,5% en 2025?

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La actualización de las previsiones macroeconómicas y fiscales (APMF2024) enviada el pasado mes de abril a Bruselas proyecta para nuestro país un déficit del 3% en 2024 y del 2,5% en 2025. Se trata de unas previsiones que, en ausencia de presupuestos, están expuestas a una importante incertidumbre. Por lo que respecta a 2024, las cifras de recaudación del primer trimestre publicadas por la Agencia Tributaria muestran un crecimiento conjunto del 7,5% en las cuatro principales figuras impositivas (IRPF, IS, IVA, IE). Aun siendo un crecimiento robusto, se encuentra por debajo del 8,9% de aumento esperado para el total de ingresos impositivos en 2024, de forma que, aunque queda más de medio año por delante, estas cifras generan por sí solas dudas de que los ingresos permitan recortar el déficit hasta el citado 3% en 2024.

Entre los factores que ayudarán a alcanzar un nivel suficiente de ingresos en 2024 se encuentran: (i) la buena marcha del IRPF durante el primer trimestre con un crecimiento del 8,8%,  (ii) la retirada de las rebajas impositivas sobre electricidad, gas y alimentos,  (iii) la reintroducción del Impuesto sobre la Producción de Electricidad, (iv) la recaudación que aportarán los tributos sobre los sectores financiero y de energía y, por último, (v) el impacto de la inflación en la recaudación de impuestos. De acuerdo con Banco de España, alrededor de un tercio de los 38.000 millones de incremento de la recaudación de IRPF entre 2021 y 2023 se explica por la progresividad en frío, de lo que se puede inferir que la inflación podría aportar alrededor de 2.000 millones extra de recaudación en 2024. En el caso del IVA, a partir de las estimaciones publicadas en Funcas, la inflación podría generar alrededor de 800 millones de euros extra de recaudación. En sentido contrario, un factor que distorsionará estas expectativas positivas es la sentencia del Tribunal Constitucional sobre la modificación del Impuesto de Sociedades en 2016, que obligará a devolver alrededor de 4.000 millones de euros a lo largo de 2024 y 2025.

Por lo que respecta al gasto público, la Comisión Europea instó a España a limitar al 2,6% el crecimiento del gasto primario en 2024. Sin embargo, AIReF prevé un crecimiento del 4%, con una desviación de alrededor de 8.800 millones de euros. Excepto esta institución, la mayoría de organismos nacionales e internacionales prevén desviaciones del déficit por encima del 3%. El Banco de España, en su caso, lo sitúa en el 3,5% del PIB; recuérdese que cada décima supone alrededor de 1.500 millones de euros. El déficit del conjunto de las administraciones estará, además, condicionado por el comportamiento presupuestario de la Seguridad Social y de las Comunidades Autónomas. Estas últimas recibirán alrededor de 154.000 millones de euros en 2024 (134.000 millones de entregas a cuenta, a los que se unirán alrededor de 20.000 millones de la liquidación provisional de 2022). 

La previsión del 2,5% de déficit en 2025 incorpora incertidumbres adicionales en un contexto de aplicación de las nuevas reglas fiscales. En el escenario inercial, las estimaciones de AIReF y Banco de España sitúan el déficit por encima del 3% a partir de 2025. La señal enviada a Bruselas con la APMF2024 ha de interpretarse positivamente, como un compromiso con el objetivo del 3% y, por tanto, con la confianza de no comenzar el nuevo período de reglas fiscales con un déficit excesivo, marcando así distancias con Italia, Francia o Bélgica. La comparación entre los años 2019 y 2025 —período comprendido entre el año pre-covid y el primer ejercicio de aplicación de las nuevas reglas fiscales— muestra que el ajuste del déficit descansaría en mayor medida en lado de los ingresos. Concretamente, los ingresos crecerían 3,7 puntos de PIB (del 39,2% a 42,9%), frente al incremento de 3,1 puntos en los gastos (42,3% a 45,4%). Sin embargo, dado que la APMF2024 no ofrece detalles, se abren interrogantes sobre las medidas específicas en que se basa tal proyección para conseguir un aumento de la recaudación de alrededor de 33.000 millones de euros de ingresos impositivos entre 2024 y 2025. 

Para concluir, cabe señalar que las nuevas reglas fiscales aportan más transparencia y sencillez, al emplear el gasto primario de cada país como variable clave para asegurar la sostenibilidad de la deuda. Pero hay letra pequeña en las denominadas reglas de salvaguarda, muy relevantes y poco presentes en el debate público: el cumplimiento del 3% de déficit anual no eximirá a los países del deber de reducir su déficit estructural hasta el 1,5% —como medida para generar un colchón suficiente con el que hacer frente a potenciales shocks exógenos como Covid-19—, nivel del que sin embargo estamos lejos si tenemos en cuenta que la APMF2024 ha estimado un saldo estructural del 2,8% en 2024 y del 2,5% en 2025.

Por otra parte, los países como España, con una deuda superior al 90% del PIB, deberán reducir su nivel en un promedio de un punto anual para colocarla en una senda de trayectoria descendente. Esta consolidación puede llevarse en períodos de 4 o 7 años, aunque estos últimos exigen programas de reformas económicos, tal como se están abordando en España en el marco de los fondos europeos. Dado el endeudamiento público actual de España, un ajuste de esta naturaleza supone reducir la deuda en un promedio de 15.000 millones de euros anuales. Los ajustes comenzarán previsiblemente en 2025 o en 2026 si finalmente se toma el primer año de entrada de las reglas como un período de tránsito hacia el nuevo sistema. En definitiva, las nuevas reglas fiscales pueden actuar como el impulso definitivo hacia la consolidación fiscal a la que España debe enfrentarse para reducir déficit y deuda. Sin embargo, el elevado esfuerzo económico que exigirán los ajustes, la deficiente reputación-país ganada en los años precedentes en la apuesta por la consolidación fiscal y la elevada fragmentación parlamentaria, generan importantes dosis de escepticismo sobre el efecto que potencialmente aportarán las nuevas reglas fiscales a la reducción de déficit y deuda en los años venideros.

Este artículo se publicó originalmente en el diario Expansión

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La bajada de tipos de interés

Parece que el Banco Central Europeo iniciará la disminución del precio oficial del dinero en su próxima reunión del 6 de junio. Nunca se sabe. Son decisiones que dependen de los datos hasta el último minuto pero todo apunta a que sí. Incluso se habla de que un segundo descenso de tipos para la reunión del 18 de julio. De manera consecutiva. El BCE comenzará ese proceso sin que la Reserva Federal estadounidense lo haga. Tras meses en que se especulaba que la Fed iba a iniciar los descensos de tipos antes, lo ha ido posponiendo ante la fortaleza de la economía americana y la resistencia aún existente —aunque cada vez menor— de la inflación a volver a su nivel de referencia, el 2%.

Los banqueros centrales de ambos lados del Atlántico parecen convencidos —casi confiados— en sus últimas declaraciones de que la inflación evolucionará favorablemente. Esa confianza parece más consolidada en la zona euro que en Estados Unidos, que quiere esperar un poco más antes de bajar tipos. También el Viejo Continente tiene una coyuntura macroeconómica más débil, por lo que le vendrá muy bien un estímulo monetario en forma de abaratamiento del precio oficial del dinero. El crecimiento de los salarios europeos se está desacelerando, lo que probablemente es compatible con las proyecciones de remuneraciones futuras del factor trabajo y de la inflación que maneja ahora el BCE, y por eso, es más probable que comiencen pronto los descensos de tipos.

El cierto desacople en las decisiones de los dos
principales bancos centrales —Fed y BCE, que no bajarán a la vez— habrá que
seguirlo de cerca, por las consecuencias sobre los mercados cambiarios y los
flujos de capitales. La economía estadounidense, a pesar de algún dato suelto
de empleo que no es tan favorable, sigue cerca del pleno empleo y creciendo con
fuerza. Las noticias de las empresas tecnológicas y sus potentes inversiones en
inteligencia artificial son uno de los grandes pilares que sustentan esa
bonanza y deberían azuzar a la adormecida Europa, donde parece que vamos mucho
más rezagados en esas inversiones. Esa vitalidad empresarial, junto a tipos de
interés más elevados allí, pueden apreciar el dólar y encarecer algunas de las
importaciones europeas más importantes, como el petróleo y gas. No es que esa
evolución de las divisas necesariamente vaya a generar una nueva ronda de
inflación en Europa pero habrá que estar muy atentos.

El que disminuyan los tipos no significa que no vayamos a continuar un tiempo —más de lo imaginado hace dos años— con niveles elevados, superiores al 3%. Aunque las empresas y familias notarán un alivio, aun estarán lejos de las benignas condiciones financieras existentes antes de 2022. El futuro entorno de tipos más bajos también ayuda a entender los movimientos corporativos en el sector bancario como el que estamos viendo entre BBVA y Sabadell, primero “amigable” y ahora hostil. Lo que pase con el precio oficial del dinero va a ser determinante hasta finales de 2025.

Este artículo se publicó originalmente en el diario La Vanguardia.

Gracias por leer La bajada de tipos de interés, una entrada de Funcasblog.

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La deuda pública española en perspectiva

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En un reciente trabajo
sobre la deuda pública en España
, publicado por Funcas, trato de conceptualizar
y contextualizar los desafíos actuales en este ámbito. Sus ideas fuerza son las
siguientes.

Es fundamental comprender las diferencias sustanciales
entre la deuda pública y los pasivos financieros de empresas y hogares. La vida
ilimitada del sector público y su capacidad para exigir impuestos exigen partir
de un marco teórico diferente a la hora de evaluar la sostenibilidad de su
deuda. Lo que importa no es el volumen global de deuda expresado en euros, sino
la ratio de deuda pública sobre el PIB. Ahí es dónde debemos centrar los
análisis y las discusiones políticas. Una ratio atascada en un
nivel elevado y/o una dinámica descontrolada es un problema muy serio. No solo
porque llevará a incumplir con las reglas fiscales y, por tanto, tener que
asumir las consecuencias. También porque una ratio elevada supone un mayor
coste de intereses a sufragar con impuestos; debilita la posición del país en
episodios de crisis de deuda soberana; y limita la capacidad de recurrir al
déficit ante un choque inesperado con impacto económico, ya que cuando se parte
de niveles bajos de la ratio, un aumento súbito y sustancial, pero transitorio,
no es un problema mayor.

En segundo lugar, hay que tener
presente que la
causalidad bidireccional entre el déficit público y el PIB
complica las
estrategias de consolidación presupuestaria. Porque a diferencia de los
procesos de desapalancamiento de una empresa privada, si el sector público trata
de reequilibrarse de manera brusca puede afectar negativamente al PIB y, en
última instancia, al propio éxito de la consolidación.

Desde una perspectiva histórica,
la ratio de deuda pública española no está en sus máximos. Sin embargo, el
contexto ha cambiado notablemente. Hoy no existe la posibilidad de repudio y
estamos sujetos a un Pacto de Estabilidad y Crecimiento supranacional. Han
desaparecido los atajos.

En cuarto lugar, en la última
década se producen una extensión significativa de la vida media y una reducción
muy sustancial del coste de la deuda española. Estos logros son el resultado de
estrategias eficaces de refinanciación y un aprovechamiento de las condiciones
favorables del mercado. Hoy la deuda no es todavía un desafío mayor ni en coste
ni en vencimientos. Pero esto está cambiando. La normalización de los tipos de
interés con una ratio de deuda por encima del 100% va a elevar muy
sustancialmente el gasto por intereses en los próximos años, hasta alcanzar el
máximo en décadas. El impacto del cambio climático sobre el déficit y la deuda
añade una capa adicional de complejidad a la gestión fiscal futura. Se espera
que eventos extremos y la transición hacia una economía baja en carbono generen
presiones fiscales adicionales, lo que subraya la necesidad de integrar
consideraciones ambientales en la planificación fiscal a largo plazo. En el
mismo sentido, el envejecimiento poblacional va a tensionar el gasto en
pensiones y en sanidad.

Quinta idea: no sería prudente
ni factible, dado el marco de reglas fiscales europeas que nos constriñe,
apostar por la inercia. Como se ha visto varias veces en las últimas cuatro
décadas, Europa es un valioso acicate a la hora de afrontar reformas y asumir
los costes a corto plazo de actuaciones que brindan beneficios futuros de mayor
dimensión. Las nuevas reglas se han adaptado a parámetros fiscales como los
españoles, lo que evita consolidaciones fiscales severas y poco razonables
desde un punto de vista económico. Pero todo apunta a que se reforzará la
vigilancia y el control de su cumplimiento.

En sexto lugar: bienvenidos
sean los choques positivos, como los efectos que pueda provocar la revolución
de la inteligencia artificial en los próximos años. Pero tenemos que actuar sin
esperar por ellos, a sabiendas que la economía política de la consolidación
fiscal presenta desafíos significativos, especialmente en un contexto político
caracterizado por la polarización y la fragmentación parlamentaria.

A la luz de las proyecciones de
la dinámica de la deuda, el corolario de todo lo anterior es la necesidad de
una estrategia de reducción acumulativa del déficit estructural en lo que resta
de década, teniendo muy presente la fatiga que puede generar un proceso largo. La
combinación de medidas por el lado del gasto y del ingreso es una decisión
intrínsecamente política; si bien es verdad que una reforma fiscal integral y
un giro radical en la cultura de evaluación del gasto público y en la toma de
decisiones a la luz de dichas evaluaciones son herramientas que gobiernos de
uno u otro color deberán manejar. De forma complementaria, la comunicación
efectiva y la pedagogía sobre los beneficios de la estabilidad fiscal son
fundamentales para generar apoyo público y político para las medidas
necesarias.

Más información en el documento
La
dinámica de la deuda pública en España: presente, pasado y futuro
”, de Santiago
Lago Peñas.

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Crecimiento de la presión fiscal de los cuatro principales impuestos: papel estelar para el IRPF

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A finales de marzo, la Agencia Tributaria publicó información, actualizada para 2023, de bases, tipos medios y recaudación de las cuatro principales figuras impositivas: IRPF, IS, IVA e Impuestos Especiales (IE)[1] . Estos impuestos, junto a las cotizaciones sociales, son la espina dorsal de los recursos no financieros del Estado. En 2022, el peso de esas cuatro grandes figuras impositivas en los citados ingresos no financieros fue del 49%, y del 31% en el caso de las cotizaciones sociales. La serie disponible desde 1995 para esos cuatro impuestos permite extraer tres conclusiones relevantes. Primera: el crecimiento en la presión fiscal en esos cuatro impuestos (en adelante PF4) no es un fenómeno reciente. Contrariamente, es un proceso en curso que arrancó en 2010, tras el desplome en la recaudación con el fin de la burbuja inmobiliaria. Segunda: este proceso se aceleró entre 2019 y 2022 hasta situarse en el 18,2%, superando el pico del 18% de 2007 (ver gráfico 1). Tercera: esta tendencia incremental en PF4 se explica esencialmente por la evolución del IRPF, debido a los incrementos constantes tanto en la amplitud de la base gravada como en los tipos medios aplicados. Una parte importante de este incremento en los años pospandemia se debe a la no corrección generalizada de la progresividad en frío. La evidencia disponible avala que este aumento en ingresos por IRPF puede favorecer una mejora en la redistribución de la renta; no obstante, también pueden generar costes sobre el crecimiento económico que deberían ser tenidos en cuenta tanto en el debate técnico como político.


¿Cómo ha evolucionado la presión fiscal de los principales impuestos?

PF4
alcanzó en 2007 un máximo del 18,0%, coincidente con el final del boom inmobiliario. En 2010 se inició una
nueva etapa de crecimiento en PF4 con implicaciones sobre la situación actual:

  • El citado índice muestra una tendencia creciente desde 2010 con un promedio de 0,36 puntos por año, elevándose a 0,61 puntos en los años 2020 a 2022. El crecimiento de PF4 en los años 2019 a 2023 ha sido de 1,4 puntos de PIB.
  • El IRPF ha sido el impuesto donde más ha crecido la presión fiscal desde 2010 con un incremento de 2 puntos de PIB hasta 2023; el aumento ha sido de 1,3 puntos entre 2019 y 2023. El viento de cola de la inflación y la ausencia de corrección de la progresividad en frío ayuda a explicar este crecimiento. AIReF ha estimado para el IRPF un aumento conjunto en la recaudación de 2021 y 2022 de 6.200 millones como consecuencia de la inflación. Debe recordarse que el fenómeno de la inflación en el impuesto no solo afecta a la tarifa, sino también a otros elementos del impuesto como mínimos o deducciones.
  • La presión fiscal del IS se ha reducido desde el pico del 4,2% de 2007 a niveles medios del 2% en la situación prepandemia. Con cierta frecuencia, en el debate público se toma la recaudación de 2007 como un objetivo de referencia. Se olvida, sin embargo, que ese nivel se alcanzó en las excepcionales circunstancias de una intensa burbuja inmobiliaria, en el contexto de un ciclo alcista muy prolongado. De hecho, la presión fiscal por IS ha rondado el 2% en el período 2012 a 2019. No obstante, la presión fiscal soportada por las sociedades en 2023 se elevaría hasta el 2,6% si se incluyesen en el cálculo los 2.900 millones recaudados por los impuestos temporales (prestaciones patrimoniales) a los sectores de energía y banca. La transformación de tales impuestos temporales en definitivos aumentará en el largo plazo la carga fiscal que soportan las sociedades[2].
  • La presión fiscal por IVA aumentó 1,2 puntos entre 2010 y 2023, siendo de 0,4 puntos entre 2019 y 2022. Según las estimaciones de AIReF, el acumulado de aumento de recaudación de 2021, 2022 y 2023 por efecto de la inflación fue del 23,5%, 60,6% y 71,7% respectivamente. La reducción en la presión fiscal de IVA en 2023 es coyuntural, consecuencia de las rebajas fiscales aplicadas como parte del escudo social. Es previsible que repunte una vez desaparezcan todas las reducciones que se han venido aplicando sobre los tipos de gravamen.
  • Por último, la presión fiscal de impuestos especiales muestra una trayectoria descendente. Debido, entre otras causas, a la falta de actualización de los tipos de gravamen, expresados en euros, a la inflación. Al margen de los argumentos a favor y en contra de la actualización, el impuesto especial sobre la cerveza no ha sido actualizado desde 2005, el de hidrocarburos aplicable a gasolina y gasóleo desde 2009, el que soportan las diferentes labores del tabaco desde 2013 y el de alcohol desde 2016, según datos de la AEAT.


¿Cómo ha evolucionado el tamaño de bases y de tipos medios?

Los
cambios en la recaudación impositiva se explican por la evolución en el tamaño
de las bases y de los tipos medios (ver gráficos 2 y 3). La amplitud de las
bases puede aumentar o disminuir por varios factores interrelacionados: ciclo
económico, inflación, cambios normativos, así como elusión-evasión fiscal. Ceteris paribus, estructuras impositivas
de base amplia y tipos reducidos están asociadas a impuestos menos
distorsionantes. La apuesta por este tipo de estructuras es ampliamente
aceptada entre los economistas, especialmente en lo que se refiere a IS, IVA o
IE:

  • IRPF. Las bases muestran una tendencia creciente con aumento
    de 5,4 puntos de PIB entre 2017 y 2023 (52,3% a 57,7%). En 2020, en plena
    pandemia, se alcanza un nivel del 60,3%. Este es un valor atípico, coincidente
    con la pandemia y en un contexto de ausencia de cambios normativos que lo
    justifiquen. El tipo medio aumentó 1,6 puntos entre 2019 y 2023.
  • IS. Las bases se situaron en promedio entre 2013 y 2019 alrededor
    del 8,6%. No obstante, experimentaron un aumento de 3,9 puntos entre 2020 y
    2023. A partir de 2021 se situaron por encima del 10% hasta alcanzar el 12,1%
    en 2023. El tipo medio se ha mantenido estable alrededor del 20,5% desde 2016.
  • IVA e IE.
    Las bases de impuestos indirectos crecen con claridad a partir de 2021, epecialmente
    en el caso del IVA: 4,8 puntos de PIB entre 2020 y 2023. No obstante, el tipo
    medio de IVA se ha mantenido estable en los últimos años.

[1]
La
recaudación por cotizaciones, así como del resto de recursos no financieros
referida a 2023 está pendiente de ser publicado por Seguridad Social e IGAE.

[2] Aparte de los problemas de diseño de tales impuestos sectoriales, su inclusión en el sistema tributario ha obviado los costes que, según las noticias disponibles, generará en términos de deslocalización de la inversión hacia países limítrofes.

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Recaudación tributaria de 2023: lecciones para la consolidación fiscal

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La recaudación tributaria alcanzó en 2023 un nuevo máximo histórico de 271.935 millones de euros. Esta cifra supone un incremento del 6,4% frente a 2022; es decir, alrededor de 16.500 millones de euros adicionales que, sumadas a las cifras de 2021 y 2022, suponen alrededor de 61.400 millones de euros más de recaudación en tan solo 3 años. Como en los dos años previos, el fuerte aumento de la recaudación de 2023 ha venido impulsado por el viento de cola de la inflación. Esta cuestión merece especial atención, tanto por sus implicaciones macro —en términos de recaudación agregada— como micro, debido a sus efectos diferenciales en hogares de distinta capacidad económica (para el IVA puede consultarse aquí).

A partir de los datos de AiREF, el cuadro 1 cuantifica las ganancias de recaudación de 2022 y 2023 debidas a las tensiones en precios. La inflación aportó un extra de recaudación de 13.500 millones en 2022 (1,0% del PIB) y de 8.800 millones en 2023 (0,6% del PIB). La caída del IPC desde el 8,4% de 2022 al 3,5% de 2023 ha reducido en alrededor de un tercio las ganancias recaudatorias (4.700 millones aproximadamente). Sin embargo, el viento de cola de la inflación sigue siendo verdaderamente importante: la inflación aportó el 42% de las ganancias de recaudación de 2022, elevándose al 56% en 2023. A ello ha contribuido, de manera significativa, la falta de corrección general de la progresividad en frio del IRPF, tanto en lo que respecta a tarifa como a mínimos y deducciones. En sentido contrario, no obstante, ha actuado la ausencia de indexación de impuestos especiales como labores del tabaco, hidrocarburos o alcohol.


El gráfico 1 compara las ganancias de recaudación en los años pospandemia con el promedio de los años 2017 a 2019. Como se puede ver, las ganancias a partir de 2021 superaron ampliamente el promedio de 8.853 millones de euros de los años 2017 a 2019. Naturalmente, la mayor ganancia recaudatoria se produjo en 2022, bajo un elevado crecimiento de los precios. Como resultado, el incremento recaudatorio de ese año superó los 32.000 millones de euros, 3,6 veces por encima del promedio prepandemia. La evolución mucho más favorable de los precios en 2023 redujo las ganancias a 1,9 veces por encima del período de referencia previo a la pandemia.


Esta situación se produce en un contexto donde el déficit público se ha reducido en el último año desde el 4,73% de 2022 al 3,66% de 2023, mejorando la previsión oficial del 3,9%. Es decir, se ha conseguido reducir el déficit de 2023 en alrededor de 3.500 millones por debajo de lo inicialmente previsto. En esta situación han jugado un papel central los fuertes aumentos de ingresos generados por la inflación. A efectos meramente ilustrativos, el colchón extra de recaudación aportado por la inflación en 2023 (8.800 millones) ha sido equivalente al 87% de la reducción del déficit (10.200 millones).  Sin embargo, estos recursos extra asociados al efecto precios se irán reduciendo en los próximos años, en la medida que la inflación continúe su línea descendente hacia el 2%. Por tanto, la progresiva mejora en los niveles de precios obligará a buscar fórmulas activas de consolidación fiscal más allá de las que, de forma silenciosa y sin necesidad alguna de reforma fiscal, proporciona la inflación. En ausencia de medidas específicas, existen serias dudas que se pueda reducir el déficit por debajo del 3% en los próximos años. En este sentido, las predicciones de la Comisión Europea (In-depth review 2024) publicadas a finales de marzo sitúan el déficit en una trayectoria ascendente del 3,2% en 2024 y del 3,4% en 2025. Con diferentes matices, estas predicciones coinciden con las realizadas por Banco de España, Airef o Funcas, que sitúan el déficit en esos años claramente por encima del 3%.

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Prórroga presupuestaria: incertidumbres en la senda de déficit

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La prórroga presupuestaria de 2024, otra más, nos enfrenta a algunas incertidumbres económicas. Una de las más relevantes es la capacidad para cumplir con el 3 % de déficit previsto en el plan presupuestario enviado a Bruselas el pasado octubre. A mediados de diciembre, el Consejo de Ministros fijó para 2024 un techo de gasto de 189.215 millones de euros en un contexto presupuestario de corte muy expansivo con un fuerte crecimiento del 9,3 %. Es decir, 16.150 millones de euros más que en 2023, fondos europeos aparte. Sin embargo, la súbita decisión del gobierno del pasado 12 de marzo de prorrogar el presupuesto de 2023 ha trastocado estas cifras. Este nuevo contexto nos lleva de vuelta a los 173.065 millones de techo de gasto. Pérdida de valor real aparte por efecto de la inflación, el techo de gasto de 2024 será, no obstante, superior a esta última cifra debido al aumento del gasto comprometido en pensiones y salarios públicos. Cada punto de inflación supone un gasto adicional de alrededor de 1.800 millones de euros en pensiones públicas y 1.400 millones en salarios públicos. Es decir, alrededor de 6.840 millones de aumento de gasto en pensiones —asumiendo una inflación del 3,5 %— y 2.800 millones en salarios públicos si en esta materia se produce un aumento del 2 %, según lo pactado con los sindicados. En definitiva, los 16.150 millones de euros de menor gasto en 2024 por la ausencia de presupuesto quedarían reducidos a 6.610 millones. Esa cifra es un ajuste que desde algunos ámbitos se ha calificado acertadamente como involuntario, ya que estaba lejos de los objetivos inicialmente planteados por el gobierno. No obstante, la cifra podría ser menor, o incluso mucho menor, dependiendo de si el gobierno presiona al alza el gasto público por la vía del Real Decreto. En todo caso, ese ajuste involuntario de gasto daría, ceteris paribus, cierto respiro al déficit al suponer una reducción de alrededor de 0,4 puntos de PIB en 2024.

El modo en que la prórroga afectará finalmente a la evolución del déficit público habrá de verse en los próximos meses con las medias que se vayan tomando. Por lo pronto, el presupuesto inercial contenido en el Plan Presupuestario enviado a Bruselas el pasado octubre fijó una senda de déficit del 3,9 % en 2023 y del 3,0 % en 2024 (ver Tabla 1). Las previsiones de Banco de España o de Funcas estiman un déficit en 2023 próximo a las estimaciones oficiales (3,8 % y 4,0% respectivamente). Sin embargo, las previsiones de 2024 y siguientes dibujan un horizonte menos favorable. El Banco de España considera que el déficit se mantendrá hasta 2026 en el 3,5 %, mientras que Funcas lo sitúa en el 3,5 % en 2024 y el 3,3 % en 2025. Por encima, en todo caso, del umbral de 3 % cuya resistencia a iniciar la senda de reducción habrá de vencerse con las medidas adecuadas, como tantas veces se ha insistido en los últimos años desde OCDE, FMI, Banco de España, Airef o Funcas. Haciendo uso, por tanto, de un plan creíble de consolidación fiscal que entre de lleno en la corrección de los desequilibrios presupuestarios. Es de esperar que la llegada de las nuevas reglas fiscales ayude en esta tarea.


Centrándonos en el año en curso, la evolución de la cifra de déficit dependerá de dos aspectos esenciales. Primero, como se dijo antes, del uso que se haga de los reales decretos en todas aquellas decisiones que presionen al alza el gasto público. El principal escollo a beneficio de la reducción en las cifras de déficit es que cualquier medida debe tramitarse separadamente como Real Decreto y ser validada después en el Parlamento, si bien puede recurrirse a leyes omnibus. El segundo aspecto clave es la evolución de los ingresos en 2024. El Plan Presupuestario de 2024 estimó el pasado noviembre que los ingresos públicos totales se mantendrían en 2024 en un robusto 5,8 % aunque por debajo del 6,7 % de 2023. Falta para ello por ver en estos primeros meses cuál está siendo el comportamiento del IRPF, como principal pilar recaudatorio. Y el efecto de algunas medidas como la posible eliminación de los tipos de IVA reducidos sobre alimentos —vigentes hasta junio de 2024— y de gas y electricidad, además del impuesto especial sobre electricidad.

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La reforma fiscal: por dónde empezar

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La semana pasada, Funcas organizó el seminario “La reforma fiscal: por dónde empezar”. El video de la jornada se encuentra disponible aquí. En esta entrada se sintetizan las ideas principales.

El punto de partida del debate fue la constatación de que la pandemia y la invasión de Ucrania han condicionado la puesta en marcha de una reforma tributaria en profundidad en el pasado reciente. El estreno de la nueva legislatura y la normalización del entorno en 2024 ofrecerían, de entrada, un marco más propicio, a pesar de que la mayor fragmentación parlamentaria complica la tramitación de leyes que den cobertura a las modificaciones de mayor calado.

En este contexto, el debate se centró en repasar las actuaciones más urgentes y en explorar las posibilidades reales de reforma tributaria, teniendo en cuenta las propuestas del libro blanco para la reforma tributaria publicado en 2022, las tendencias recientes en los Estados miembros de la Unión Europea y el escenario internacional, definido por directivas y acuerdos multilaterales de todo tipo.

En
lo que atañe al diagnóstico, se valora positivamente el contenido y alcance del
libro blanco, si bien se indican dos aspectos clave en los que se podría
complementar. Primero, la realización de cálculos y estimaciones en algunos impuestos.
Segundo, un mayor aprovechamiento del conocimiento práctico de los
profesionales del sector.

En el ámbito del IRPF, algunos cambios parecen especialmente urgentes. Entre ellos, destaca la eliminación del régimen de estimación objetiva; el mantenimiento del esquema de tributación dual, con la inclusión de los rendimientos de capital inmobiliario en la base ahorro y una posible aproximación de tipos a los de la base general; la reforma de la actual reducción variable por rendimientos de trabajo; la revisión de los gastos fiscales para ensanchar la base; la simplificación del impuesto; la actualización periódica para corregir los efectos acumulados de la inflación; y la extensión de la obligación de declarar para contar con una radiografía económica de todos los hogares, input fundamental para un despliegue focalizado de actuaciones en el frente redistributivo.

En el ámbito del impuesto sobre sociedades hay que ser conscientes de todos los acuerdos internacionales para evitar el problema de la doble imposición, pero también los avances más recientes todavía en fase de implementación. En general, el acento se pone en la necesaria revisión de los ajustes que se hacen para pasar del resultado contable a la base liquidable. El ensanchamiento de bases permitiría aumentos de recaudación incluso con una reducción de tipos, en línea con las tendencias internacionales.

En
el ámbito de la tributación de la riqueza se impone una simplificación y una
actualización normativa. Hoy contamos con tres figuras que gravan la riqueza
general (impuestos sobre el patrimonio, sobre sucesiones y donaciones y sobre
las grandes fortunas), con una normativa muy desfasada en el caso de los dos
primeros, unos tipos impositivos excesivamente altos en perspectiva comparada y
en términos económicos, una elevada elusión fiscal, y problemas de
externalidades fiscales negativas (competencia fiscal nociva) que requieren
atención. El libro blanco discute estas cuestiones en detalle.

Finalmente, la reforma fiscal verde es un frente en el que casi todo está por hacer. A pesar de que los españoles son conscientes de la necesidad de hacer frente al cambio climático y los problemas medioambientales, vamos por detrás de la mayoría en el frente tributario en este ámbito. La convergencia en la tributación del gasóleo y la gasolina a los parámetros comunitarios, así como la implementación de las actuaciones discutidas en el libro blanco exigirían, no obstante, la utilización de mecanismos de compensación para afrontar la regresividad tributaria de las actuaciones. Precisamente, la extensión de la obligación de declarar en el IRPF sería un input valioso para la concreción de esas compensaciones.

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Coyuntura presupuestaria: proyecciones y deberes

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El pasado 21 de noviembre celebramos en Funcas una jornada de debate sobre la coyuntura presupuestaria y los deberes pendientes, en la que participaron Raymond Torres (director de Coyuntura de Funcas), Bernardo Soto (jefe del servicio fiscal de la CEOE) y Desiderio Romero (catedrático de la Universidad Rey Juan Carlos e investigador de Funcas). El video de la sesión está disponible en Youtube. En esta entrada hago una síntesis personal de las ideas de una discusión en la que predominaron los acuerdos y los puntos de convergencia.

La primera idea es que la estabilidad presupuestaria es importante. Lo es, en primer lugar, porque en 2024 se reactivarán las reglas fiscales europeas y abandonaremos el cuatrienio especial provocado por la pandemia y la invasión de Ucrania. Todos confiamos en que se trate de nuevas reglas; adaptadas a las fuertes asimetrías en los niveles de deuda y déficit que se observan hoy en la Unión Europea. Porque la aplicación estricta de la regulación actual conduciría a sendas de austeridad sustancialmente más exigentes (y contraproducentes) que las que vivimos hace una década. Pero incluso en una versión adaptada, el marco europeo nos va a obligar a reducir el déficit en 2024 hasta el 3%. Con un desequilibrio presupuestario que cerrará 2023 en el entorno del 4%, el ajuste fiscal es inminente.

La segunda idea es que el objetivo de recortar el déficit no se explica solo por restricciones externas. Necesitamos recuperar margen para afrontar crisis futuras; necesitamos reducir rápidamente el stock de deuda pública para que la carga por intereses no se convierta en una losa que nos impida atender otras necesidades: con una deuda en el entorno del 100% del PIB cada punto adicional de coste medio de la deuda supone alrededor de 15.000 millones de gastos financieros; necesitamos reforzar nuestra reputación fiscal para sortear tormentas en el océano de la deuda soberana; en fin, la responsabilidad fiscal legitimará a España para liderar demandas de reforzamiento de la capacidad fiscal comunitaria para hacer frente a las enormes inversiones que en la próxima década conllevará la adaptación al cambio climático, la transición energética y la digitalización.

El tercer
punto de convergencia es que debemos revisar el paquete de medidas
implementadas en el último bienio para afrontar la crisis de precios. En
particular, la eliminación de todas las actuaciones en el frente energético a
partir del 1 de enero permitiría ahorrar alrededor de 7.500 millones de euros,
lo que equivale a la mitad del ajuste fiscal preciso. Adicionalmente, sería
posible ajustar otras actuaciones teniendo presente su impacto sobre la tasa de
inflación, la desigualdad de rentas o su efecto sobre los incentivos a
objetivos como la eficiencia energética y la movilidad sostenible. El gobierno
debería examinar con rigor y de forma urgente el paquete de medidas para
adelgazarlo lo más posible. Porque no hay que olvidar que los pactos de
gobierno conllevan nuevos compromisos presupuestarios o que la partida por
intereses en 2024 aumentará significativamente respecto a 2023.

En el ámbito tributario existe consenso sobre la conveniencia de actuar en el frente de los llamados gastos fiscales. En línea con las propuestas del Libro blanco sobre la reforma tributaria, existe un amplio margen de eliminación de bonificaciones y tratamientos especiales. Algo que permitiría aumentar la recaudación y rebajar tipos impositivos, con las consecuentes ganancias en términos de eficiencia. De forma complementaria y de nuevo alineados con lo defendido por los expertos del Libro Blanco, en el frente de la tributación medioambiental es donde existen más espacios para el avance y la mejora, desde una perspectiva comparada.

Finalmente, no solo debemos hablar de los ingresos. Es fundamental un nuevo paradigma en el lado del gasto. La evaluación ex ante y ex post de los programas, el rediseño de políticas públicas mediante pruebas piloto, el recurso a instrumentos de intervención diferentes al gasto o a los tributos… Todo ello nos conduce a preocuparnos mucho más sobre el qué hacemos con los recursos públicos, cómo podemos optimizarlos y en qué medida cumplimos los objetivos que se persiguen, y mucho menos sobre cuánto se gasta. El volumen de gasto en un área u otra no puede ser el objetivo político ni el meollo de las discusiones en parlamentos y medios de comunicación. Lo importante son los resultados. El gasto es un mero instrumento.

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El debate sobre las próximas reglas fiscales, en Funcas

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Muy oportunamente, el último número de Papeles de Economía Española —presentado justo ayer— sobre ‘La reforma de las reglas fiscales’, es la contribución de Funcas a un debate de máxima relevancia y que estará vigente en los próximos meses.

Las finanzas públicas están en el foco de la Comisión Europea y, después de años de excepcionalidad con elevados niveles de gasto para hacer frente primero a la pandemia y después a la guerra, la Unión desactiva la cláusula general de salvaguardia, avanza en su revisión del actual marco de gobernanza económica y proporciona a los Estados miembros unas orientaciones para promover y garantizar en 2024 la sostenibilidad de la deuda a medio plazo y fomentar un crecimiento sostenible e inclusivo.

Es el momento adecuado, por tanto, para ese amplio y profundo debate sobre la reforma de las reglas fiscales, que posiblemente se activarán de nuevo en 2024, pero que incorporarán cambios que buscan, según la propia Comisión, establecer un marco más sencillo, transparente y eficaz en el que los Estados asuman un mayor compromiso y que permita una mejor aplicación.

Valiosas y múltiples aportaciones

La revista fue presentada por el director general de Funcas, Carlos Ocaña, en un acto virtual sobre ‘La deuda pública española ante los nuevos escenarios financieros y fiscales’, en el que intervinieron el director del departamento de Economía Internacional y Área del Euro del Banco de España, Javier J. Pérez, el director general de Análisis Macroeconómico del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, Víctor Ausín y el coordinador del número, Diego Martínez López, Profesor Titular de la Universidad Pablo de Olavide, todos ellos moderados por Eduardo Bandrés, director de Economía Pública y Bienestar de Funcas. El número cuenta con diversas y valiosas aportaciones de miembros de diferentes instancias de la UE, BCE, Banco de España, AIReF, la administración pública y distintas instituciones públicas y privadas que abordan el tema desde múltiples perspectivas. Un asunto sobre el que, por añadidura, este blog recoge dos recientes entradas de Raymond Torres y Santiago Lago-Peñas.

Tanto la publicación como el acto de presentación están disponible de forma íntegra en la web.

Descarga íntegro el numero 175 de Papeles de Economía Española sobre “La reforma de las reglas fiscales

Video de la jornada virtual “La deuda pública española ante los nuevos escenarios financieros y fiscales

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Consolidación fiscal: entre el alarmismo y la necesidad

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En el frente de la política presupuestaria, España ha hecho lo que debía en los últimos tres años. La respuesta inteligente a la pandemia y a los efectos de la invasión de Ucrania era poner dinero encima de la mesa, gastar por encima de los recursos disponibles, proteger los servicios esenciales del Estado del bienestar en manos de las comunidades autónomas.

En segundo lugar, y en contraste con lo que a veces se lee o escucha, España no se ha pasado en la respuesta. Atendiendo a la caída del PIB que sufrimos en 2020, de las mayores del mundo, el incremento del gasto o la deuda están por debajo de lo que podría esperarse observando la respuesta de muchos otros: hemos hecho mucho, pero no demasiado. Las estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI) lo reflejan con claridad.

En tercer lugar, el buen comportamiento de los ingresos fiscales en estos años ha permitido que el déficit fiscal esté siendo sistemáticamente inferior a las previsiones de organismos públicos y analistas privados. Y va a volver a ocurrir en 2023. En síntesis, España y su Gobierno no se han vuelto, de repente, en unos irresponsables fiscalmente.

Pero esa crítica a los alarmistas y exagerados es compatible con reconocer que el punto de partida era malo. En 2019, España padecía un déficit estructural de los más elevados de la Unión Europea; y su ratio de deuda se situaba en el sexto lugar en la clasificación de los Veintisiete. Con esta situación de partida y la tensión a la que hemos sometido las cuentas públicas en el último trienio, la vuelta de las reglas fiscales comunitarias es un desafío particularmente exigente.

Y en este sentido, tres ideas. La primera es que el Gobierno español debe seguir presionando para que las reglas fiscales en proceso de revisión asuman plenamente la necesidad de perseguir objetivos posibles. Los escenarios de consolidación fiscal deben ajustarse a los puntos de partida de cada país en sus parámetros de deuda y déficit. Lo contrario generaría esfuerzos de consolidación excesivos y, seguramente, poco eficaces: si nos pasamos de tuerca y provocamos recesiones, entraríamos en un círculo vicioso.

La segunda es que necesitamos equilibrar nuestras cuentas públicas para ganar margen de actuación ante crisis futuras y desafíos estructurales; así como para no vivir con miedo ante crisis de deuda soberana. La consolidación fiscal no debe verse solo como una obligación impuesta. También es una oportunidad para avanzar como país.

La tercera y última es que, inevitablemente, tenemos frente a nosotros la decisión de cómo combinar incrementos en recaudación impositiva y ajustes en el gasto. Una combinación que debe ser decidida políticamente y para la que la reforma tributaria y la detección y eliminación de gastos superfluos o socialmente poco eficientes son herramientas fundamentales.

Este artículo se publicó originalmente en el diario El País.

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