pensiones:-la-adversativa-silenciada

Pensiones: la adversativa silenciada

Comparte esta entrada



Demasiado a menudo el debate sobre las pensiones se plantea como un enfrentamiento entre derechas e izquierdas, entre detractores y defensores del Estado del Bienestar, entre economistas neoliberales y keynesianos; los primeros (según los segundos), empeñados en cuestionar la sostenibilidad financiera de las pensiones públicas para generar desconfianza en ellas y alentar las privadas; los segundos (según los primeros), aferrados a la idea del sistema público de pensiones como un pacto social intergeneracional cuyo mantenimiento no depende más que de la voluntad política de los gobernantes. 

Semejante pugna se compadece mal con la historia. El sistema de pensiones de la Seguridad Social se trazó y comenzó a desplegarse durante el último tercio de la dictadura franquista ante la insolvencia del sistema de mutualidades laborales basado en la capitalización de aportaciones obligatorias de empresarios y trabajadores agrupados por ramas de producción. Nació, en realidad, de un fracaso institucional, no de un pacto social. Los gobiernos de la transición heredaron un sistema de pensiones joven, homologable al de otras democracias europeas, y decidieron desarrollarlo por convicción en la superioridad de este modelo para proveer rentas adecuadas a los trabajadores (y sus familias) que, por diversas contingencias, salieran del mercado de trabajo. Cuando en los años ochenta, con aproximadamente la mitad de afiliados a la Seguridad Social de hoy, los ingresos contributivos corrientes comenzaron a escasear para cubrir la totalidad de gastos contributivos (los remanentes de las cotizaciones se habían destinado habitualmente a otros gastos), se consideró necesario reformar las reglas de cálculo originales de las prestaciones, diseñadas de un modo desproporcionadamente “generoso”. Ese fue el gran objetivo de la reforma de 1985, que, junto con la de 2011 –ambas aprobadas bajo gobiernos del PSOE–, son consideradas por todos los expertos como las más eficaces en la racionalización del sistema de pensiones y la contención de su gasto. 

Ciertamente, en el plano del discurso político, los partidos de izquierda han sido más enfáticos en la defensa del Estado del bienestar y sus diferentes pilares, toda vez que ella representa su médula programática. Sin embargo, no cabe olvidar que, antes de que se aprobara el Pacto de Toledo en abril de 1995 como dispositivo institucional para consensuar las reformas  del sistema de pensiones y encapsular el debate partidista sobre ellas, probablemente nadie había expresado con tanta claridad y contundencia su preocupación por la evolución financiera de las pensiones como el ministro socialista Pedro Solbes, quien, como otros altos cargos del Ministerio de Economía y Hacienda, anticipó la fuerte expansión del gasto en pensiones por razones fundamentalmente demográficas[1]. Desde la aprobación del Pacto de Toledo los ministros del ramo económico se han prodigado más bien poco en declaraciones sobre las pensiones, asumiendo esta función comunicativa quienes han ostentado las carteras del ramo social (Trabajo y Seguridad Social). Y así, aunque en las últimas décadas todos los gobiernos españoles han recibido numerosas “advertencias” de organismos internacionales, instituciones europeas y expertos nacionales y extranjeros acerca de la creciente presión financiera sobre el sistema de pensiones, las respuestas han sido generalmente del mismo tenor: “las pensiones están aseguradas hoy y en el futuro”, dando siempre a entender que mantendrán los actuales niveles de cobertura y sustitución de rentas. No se ha escuchado, sin embargo, la correspondiente oración adversativa: “… pero esto va a exigir más cotizaciones y/o más impuestos; es decir, más esfuerzo contributivo (de empresarios y trabajadores) y/o más esfuerzo tributario (de todos los ciudadanos).”

Las reformas del sistema de pensiones aprobadas desde 2021 responden, al fin y al cabo, a esa adversativa silenciada. Disponen el aumento de los ingresos a la Seguridad Social a través de cotizaciones y transferencias del Estado e incentivan el retraso voluntario de la jubilación. En 2024, recién iniciada la entrada en el sistema de pensiones de los baby boomers[2], el gasto en pensiones (estimado en 206.000 millones de euros, 13% del PIB)[3] supone cerca de un tercio del gasto de las Administraciones Públicas. Aunque el crecimiento de los ingresos por cotizaciones ha doblado holgadamente al del PIB (debido a la evolución de la afiliación y a las nuevas normas de cotización) y aunque la Seguridad Social ha recibido 56.000 millones de euros en transferencias (el equivalente a algo más de cuatro nóminas mensuales de pensiones), ha precisado un préstamo de unos 10.000 millones de euros para cubrir la totalidad del gasto comprometido.

De acuerdo con las estimaciones recientemente publicadas por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, en 2050 el gasto en pensiones podría haber crecido al 16,1% del PIB. Otras fuentes sitúan esta cifra entre el 14,7% y el 17,3% del PIB[4]. Por tanto, ninguno de estos análisis pronostica que el crecimiento de la economía española vaya a ser capaz de estabilizar el gasto en pensiones en porcentaje del PIB. Pero tampoco ninguno amenaza con la “quiebra” del sistema, si bien algunos sí llaman la atención sobre el coste de oportunidad derivado de la asignación de más recursos públicos a las pensiones. 

Por su complejidad técnica, el debate de las pensiones se presta a la asunción de marcos de interpretación excesivamente simplificados. Alejémonos de ellos y exijamos que los análisis sobre las perspectivas financieras del sistema de pensiones sean juzgados por la calidad y transparencia de sus datos y cálculos (lo que posibilita su contraste y réplica) y por la consistencia de sus conclusiones, sin prejuzgar sus intenciones antes incluso de leerlos.


[1] En palabras de Pedro Solbes: “No hay ningún problema en cuanto al cobro de pensiones en el momento actual ni lo va a haber en los próximos diez o quince años. El problema es para después” (véase, por ejemplo, la portada de ABC, de 22 de febrero de 1994). En cuanto a las declaraciones de otros funcionarios de ese ministerio, véase Herce, J. A. y Pérez-Díaz, V. (1995). La reforma del sistema público de pensiones, Barcelona: laCaixa, págs.68-70.

[2] Hombres y mujeres nacidos entre 1958 y 1977, periodo durante el cual se superó la cifra de 650.000 nacimientos anuales (en 2024, el número de nacimientos en España se situó en 322.000). 

[3] Instituto Santalucía, Pensiómetro 1/2025, pág. 14 (Datos provisionales). 

[4] Muy próxima a la cifra más elevada se halla la estimación de Miguel Ángel García presentada en las jornadas Repensando el sistema de pensiones, organizadas por Fedea y el Consejo General de Economistas.

Comparte esta entrada



Leer más
las-cuentas-de-la-seguridad-social

Las cuentas de la Seguridad Social

La Seguridad Social es la
institución pública que gestiona un mayor presupuesto en España. En el año
2018, 148.369 millones de euros, un 30% del gasto consolidado de todas las administraciones
públicas, correspondieron a las actividades desempeñadas por el sistema de
Seguridad Social, siendo las pensiones contributivas la parte fundamental de
dicho gasto. A su vez, la fuente principal de recursos de la Seguridad Social
son las cotizaciones sociales, que en 2018 suponían el 87,75% de los ingresos
no financieros del sistema. A continuación, las transferencias del Estado, con
el 11,19%, destinadas principalmente a financiar las prestaciones no
contributivas.

Pero, a diferencia de las
prestaciones económicas, que en el lado del gasto prácticamente han duplicado su
peso en relación con el PIB entre 1977 y 2018 (del 5,95% al 11,80%), las
cotizaciones sociales han mantenido una senda de estabilidad casi siempre
ligeramente por debajo del 10% del PIB. La recaudación por cotizaciones
sociales depende del número de cotizantes, de las bases de cotización y de los
tipos. Si estos no varían, y puesto que las bases están asociadas a los
salarios y, a largo plazo, estos se vinculan a la productividad, el resultado
es que los ingresos por cotizaciones evolucionan a un ritmo muy similar al PIB
nominal. En consecuencia, si el gasto se duplica en términos de PIB y las
cotizaciones se mantienen constantes, se comprende fácilmente la aparición de tensiones
financieras, algo que ha sucedido desde que las prestaciones económicas superaron
el 10% del PIB, es decir, a partir del año 2010.

La sostenibilidad financiera de
la Seguridad Social se ha convertido así en el principal problema al que se
enfrenta la hacienda de las administraciones públicas españolas. En el contexto
del proceso de consolidación fiscal, la Seguridad Social no solo no ha mejorado
sus registros de déficit, sino que desde 2009 los ha empeorado progresivamente,
hasta enquistarse en cifras en torno al -1,4% del PIB en los tres últimos años.
Y, a pesar del aumento de la recaudación por cotizaciones, no es fácil que el
déficit pueda cerrarse sin realizar ajustes por el lado del gasto. La clave, en
ese punto, son las pensiones contributivas, que por sí solas representan más del
90% de todo el gasto en prestaciones económicas.

Con todas sus limitaciones e
imperfecciones, la Seguridad Social española puede mirarse sin complejos en el
espejo de nuestros socios europeos. En materia de pensiones, por ejemplo, y
desde la instauración de la democracia, el gasto se ha multiplicado por 4,5 en
términos reales, con un número de beneficiarios que se ha más que duplicado y
un valor de la pensión media que es también más del doble en términos reales. A
su vez, la tasa de sustitución neta, medida como el cociente entre la pensión
media neta y el salario medio neto, supera el 80% y se sitúa entre los primeros
países de la Unión Europea.

«La Seguridad Social española protege bien a los hogares de pensionistas, pero no atiende suficientemente a las familias jóvenes con hijos, con parados o sin ellos. Y tampoco la Administración central contribuye en la cuantía que fija la ley a la financiación de la atención a la dependencia. Existen, por tanto, huecos importantes en las necesidades sociales de la población española que requerirán mayores esfuerzos presupuestarios».

Gracias a la generalización del
sistema de pensiones y a la mejora de las pensiones medias, la vejez ha dejado
de ser sinónimo de pobreza en España. Según la Encuesta de Condiciones de Vida del INE, en 2017 solo el 4,6% de
los jubilados estaban ubicados en el primer decil de ingresos, frente al 26,5%
de los parados y al 5,9% de los ocupados. Y la tasa de pobreza de los jubilados
era inferior a la de los ocupados y, desde luego, a la de los parados. En
términos comparativos, la tasa de pobreza de los mayores de 65 años es inferior
a la media de la Unión Europea y a la de países como Alemania, Reino Unido,
Suecia o Italia.

La Seguridad Social española
protege bien a los hogares de pensionistas, pero no atiende suficientemente a
las familias jóvenes con hijos, con parados o sin ellos. Y tampoco la
Administración central contribuye en la cuantía que fija la ley a la
financiación de la atención a la dependencia. Existen, por tanto, huecos
importantes en las necesidades sociales de la población española que requerirán
mayores esfuerzos presupuestarios, tanto desde la Seguridad Social como desde
el Estado. Y ello agravará la presión sobre el gasto público, más allá de la
propia dinámica demográfica y económica del sistema de pensiones.

El “dividendo demográfico” hace
ya tiempo que se agotó, y la propia historia de éxito de la Seguridad Social
española se ha convertido en una amenaza para su sostenibilidad financiera. Entre
2017 y 2019, en solo tres ejercicios, el Estado ha tenido que facilitar a la
Seguridad Social préstamos por un importe superior a los 37.000 millones de
euros, además de dos transferencias de 1.334 millones cada una destinadas a
apoyar su estabilidad financiera. En total, más de 40.000 millones de euros
para cubrir el déficit de cotizaciones del régimen contributivo.

Las medidas que en ocasiones se proponen para aliviar la insuficiencia financiera de la Seguridad Social, cargando sobre los impuestos del Estado los gastos generales de gestión del sistema y las bonificaciones a las cotizaciones en materia de contratación, o desviando una parte de las cotizaciones por desempleo a financiar las contingencias generales de la Seguridad Social, pueden contribuir a resolver una parte del problema a corto plazo —aunque trasladando el coste a otros agentes del sector público que también se encuentran en posición deficitaria—, pero no evitarán la necesidad de adoptar medidas de ajuste de mucho mayor calado a medio y largo plazo. El déficit presente y, sobre todo, el que se anticipa en el futuro de no mediar medidas intensivas de corrección son una amenaza para el conjunto del sector público español. Cuanto antes se inicien las reformas del modelo actual, mayor amplitud temporal habrá para distribuir los costes del ajuste entre las distintas generaciones.

Esta entrada es un resumen del artículo ‘Las cuentas de la Seguridad Social’, disponible en el número 161 de Papeles de Economía Española: Presente y futuro de la seguridad social

Leer más

Este sitio web utiliza cookies para que usted tenga la mejor experiencia de usuario. Si continúa navegando está dando su consentimiento para la aceptación de las mencionadas cookies y la aceptación de nuestra política de cookies, pinche el enlace para mayor información.

ACEPTAR
Aviso de cookies