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Medicamentos y Economía: la evaluación de la eficiencia en los informes de posicionamiento terapéutico

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Poco antes de Navidad celebramos en Funcas una jornada virtual sobre “Medicamentos y Economía: La evaluación de la eficiencia en los informes de posicionamiento terapéutico”, cuyo programa puede consultarse aquí y el vídeo aquí. Fue un seminario más de la serie de  “Economía y políticas de salud: De la investigación a la acción”. La jornada tuvo mucho éxito, con 98 seguidores conectados durante la sesión y 487 visualizaciones durante el mes transcurrido.

Los informes de posicionamiento terapéutico (IPT) son un instrumento sintético de gestión de la incorporación de nuevos medicamentos al arsenal terapéutico del Sistema Nacional de Salud con financiación pública, creado por el Ministerio de Sanidad en 2013. Por un lado, tratan de resumir la compleja evaluación de su eficacia terapéutica y su seguridad, desarrollada antes de la puesta en el mercado por la Agencia Europea de Medicamentos (EMA) y la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (AEMPS), pero dando un paso más, pues intentan determinar su valor añadido terapéutico en comparación con los tratamientos alternativos existentes. Es un paso que Europa todavía no ha dado plenamente, pero que tiene planeado dar, según el reglamento europeo de evaluación de tecnologías sanitarias aprobado hace poco más de un año, que dispone la realización a partir de 2025 de Informes de Evaluación Clínica Conjunta, centrados en la efectividad clínica relativa.

Por otro lado, los IPT, progresivamente y no sin dificultades, han comenzado a incorporar la evaluación de la eficiencia (EE), es decir, el análisis de la relación (marginal) entre sus costes y sus beneficios en términos de salud, que no está exenta de desafíos metodológicos. El Ministerio de Sanidad, en colaboración con las CC.AA., decidió impulsar su realización, como anunció en un plan publicado en 2020. La confluencia de ambas evaluaciones permite precisar la posición en la terapéutica de los medicamentos, con lo que los IPT servirían de base fundamental para orientar las recomendaciones de las autoridades sanitarias acerca de la utilización en la clínica de los medicamentos y también las decisiones de autorización de los precios e inclusión en la financiación pública. 

El objetivo de este seminario fue, precisamente, que la profesora de la Universidad de Las Palmas Laura Vallejo y el catedrático de la Universidad de Castilla-La Mancha Juan Oliva, ambos con destacada experiencia investigadora en este campo, presentaran los primeros resultados de un trabajo dedicado a valorar el grado de cumplimiento de dichos planes y la calidad de las EE incluidas en los IPT. Como expusieron, tras analizar los IPT publicados han comprobado que en el primer año y medio el número de los que han considerado la inclusión de la EE es bajo, que no en todos ha sido posible su realización y que su calidad es muy heterogénea. Para determinar su calidad los han contrastado con la metodología que el mencionado plan recomienda y que es la del grupo Génesis

Una vez que esta valoración adelantada en el seminario Funcas esté concluida totalmente y publicada, podremos calibrar mejor las dificultades presentes y orientar actuaciones futuras que refuercen la realización generalizada de la EE en los IPT y su calidad metodológica.

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Rebaja del IVA de los alimentos básicos, competencia y Santa Bárbara

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El Gobierno ha decidido reducir el IVA de los alimentos básicos: el del pan, la harina, los huevos, la leche, frutas, legumbres, verduras y cereales del 4% al 0%, y el de la pasta y el aceite del 10% al 5%. La medida viene acompañada, además, de ayudas directas —claramente distributivas— a personas con menores ingresos y patrimonio. Las rebajas fiscales son controvertidas, especialmente en un país con una deuda pública mayor que su propio PIB y en un entorno de tipos de interés crecientes. De hecho, muchos economistas han criticado ya esta reducción de los impuestos indirectos y dudan de que sea la mejor manera de ayudar a los más vulnerables durante la crisis. Por ello, merece la pena poner la lupa del análisis económico en esta reducción y obtener nuestras propias conclusiones 

Un motivo razonable para la duda es que las rentas más altas también se benefician de las reducciones de los impuestos indirectos, a veces en mayor medida que los colectivos más vulnerables. Por ejemplo, la reducción del IVA que se aplica a algunos bienes culturales, muy deseable por otras razones, es claramente regresiva, ya que su consumo esta muy correlacionado con el nivel educativo y la renta. Por tanto, son las rentas medias y altas las que disfrutan fundamentalmente de esta subvención implícita a la cultura. Sin embargo, esto no sucede con los alimentos básicos. Es más: alguno de ellos, como las patatas o la pasta, son el ejemplo típico de lo que los economistas llamamos bienes “inferiores”, un adjetivo en ningún caso peyorativo, sino que alude a que su demanda aumenta al reducirse la renta: con menos recursos tendemos a sustituir la carne por los macarrones. En definitiva, al contrario de lo que pasa con gran número de ayudas y subvenciones fiscalmente regresivas (cultura, coche eléctrico, placas solares, etc…), las rentas más bajas deberían beneficiarse en igual o mayor medida que el resto de la población de esta reducción fiscal. 

Otro problema potencial de la medida en la mente de sus críticos es que resulta fácil bajar impuestos, y muy, muy difícil subirlos, de modo que lo que es una decisión coyuntural (por el aumento de la inflación, o los precios de la energía) podría tender a volverse permanente. Pero en este caso el Gobierno evita este “efecto de trinquete” al establecer que la rebaja desaparecerá cuando la inflación subyacente descienda del 5,5%. Aún mejor: pensando en la cercanía de las elecciones y en las restricciones políticas, la rebaja que nos ocupa —con un coste fiscal estimado por el gobierno de 660 millones de euros— seguramente ha permitido justificar la retirada de la subvención universal de 20 céntimos por litro para la compra de carburantes: una gran noticia, ya que dicha subvención tenía un coste fiscal muy superior (rondaba los 5.000 millones), era manifiestamente regresiva (calculen el generoso subsidio público que los afortunados propietarios de grandes todoterrenos han recibido), y aumentaba el consumo de combustibles fósiles, desincentivando el uso del transporte público y de soluciones de movilidad menos contaminantes. La subvención era medioambientalmente disparatada, económicamente ineficiente al aumentar artificialmente el consumo de un insumo que había incrementado su coste e, incluso, estratégicamente cuestionable, pensando en la guerra de Ucrania y el impacto de la demanda de petróleo sobre los recursos de Rusia. 

«Cómo se reparta la subvención entre empresas y consumidores dependerá fundamentalmente de dos factores: la elasticidad de la demanda y el nivel de competencia en el mercado».

Juan José Ganuza

Más discutibles son las voces que reclaman sanciones para los establecimientos que no repercutan la bajada del IVA en los precios. Los controles de precios no funcionan y no se puede ir contra la ley de la gravedad y contra la microeconomía. Si se introduce una subvención (una rebaja impositiva) en un mercado competitivo, una parte se trasladará a los consumidores en términos de reducción de precios; inevitablemente, la otra parte engrosará los beneficios empresariales. Cómo se reparta la subvención entre empresas y consumidores dependerá fundamentalmente de dos factores: la elasticidad de la demanda y el nivel de competencia en el mercado. 

Con respecto a la elasticidad de la demanda, tenemos el viento de cola. La demanda de alimentos básicos no varía significativamente cuando estos aumentan su precio. La falta de elasticidad de la demanda (en jerga economista) hace que los cambios en los costes repercutan rápidamente en los precios, pero también que las reducciones de impuestos se trasladen en gran medida a una bajada en el precio si el mercado es competitivo. Y esa es la gran condición: que el mercado sea competitivo. Cuanto más lo sea, más bajarán los precios al hacerlo el IVA. 

Pero solo nos acordamos de la competencia, como de Santa Bárbara, cuando truena. Fomentar la competencia no vende. En el debate público no se discute sobre la conveniencia de reducir las barreras a la entrada a mercados como el de la distribución de alimentos, mientras que otros, como el de transporte por carretera, están aún pendientes de ser liberalizados. Nos encontramos, por tanto, ante una oportunidad para asimilar que la mejora de la competencia no es solo un mecanismo para mejorar la innovación, expandir los mercados y con ello la demanda y el empleo, sino también para mejorar la equidad, reduciendo los precios de bienes esenciales como los alimentos básicos. 

La eficacia de la competencia como palanca para mejorar el bienestar de todos ha quedado demostrada, por ejemplo, a través de la liberalización del mercado del ferrocarril de larga distancia, impulsada desde Europa sin mucho entusiasmo doméstico. La apertura de este mercado ha conllevado un aumento de casi el 70% en los viajes en trenes de alta velocidad y una reducción del 43% en los precios en el corredor Madrid-Barcelona en poco más de un año, haciendo accesible a una gran parte de la población con menos recursos este medio de transporte. De la misma manera, en el mercado de distribución de alimentos —afectado por regulaciones autonómicas— la inflación se reducirá mas rápidamente en aquellos territorios en los que el mercado sea más competitivo cuando se reduzcan los costes de producción, y el impacto de la reducción del IVA llegará de forma más elocuente a los consumidores. En definitiva, no es tiempo para amenazar con controles de precios, sino para aprender la lección de que la competencia es un mecanismo para impulsar la equidad y el bienestar de los más vulnerables.

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Ajustando el paquete fiscal

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En los próximos días, el Gobierno central debe presentar la prórroga del plan de respuesta a la crisis provocada por la invasión de Ucrania. Creo que acertaría eliminando la bonificación general de 20 céntimos en hidrocarburos y dejarla solo para ámbitos profesionales: transporte, pesca, agricultura. A corto plazo, estos sectores no tienen capacidad de sustitución tecnológica, por lo que la supresión de la bonificación se trasladaría a costes y la tasa de inflación volvería a remontar en el primer trimestre de 2023. Suprimirlo en el caso de los particulares ahorraría varios miles de millones de euros. Esto nos permitirá rebajar el coste fiscal global del paquete y dar margen financiero a la aprobación de medidas adicionales más focalizadas y no contrarias al proceso de descarbonización de la economía española. En particular, parece acertada alguna fórmula de cheque a las familias de menores ingresos para afrontar el alza de precios en energía y en alimentación.

Hablando de alimentación, dos ideas. La primera es que la solución no está en el IVA. Porque buena parte de los productos ya están sujetos al tipo superreducido (4%) y, por tanto, la efectividad sería menor; y porque estamos abusando de las bajadas de tipos en este impuesto, lo que genera distorsiones en el funcionamiento de la economía. La segunda es que la cadena de producción y distribución de los alimentos es larga y los supermercados e hipermercados son solo una parte. Que sea en ellos donde percibimos las subidas no les convierte necesariamente en culpables, porque sus propios costes están aumentando sustancialmente. Por eso, el Ministerio de Consumo, en colaboración con las carteras de Agricultura y Pesca e Industria, debería analizar en el conjunto de la cadena alimentaria lo que está pasando con los precios de los productos que más han subido de precio, para identificar qué parte del alza no se justifica por mayores costes y quienes son los responsables.

En lo que concierne al tempo del plan, se deberían combinar medidas que, por su lógica, han de afectar al conjunto del año 2023 con otras que se vayan decidiendo trimestralmente. Porque esto nos permite ir ajustando el coste del paquete a la evolución del déficit fiscal y porque ante escenarios abiertos lo mejor es no atarse las manos.

Finalmente, un apunte menor: la subvención plena del transporte público no es buena idea. Desafortunadamente, el comportamiento de un porcentaje no menor de los usuarios deja que desear. La gratuidad total provoca irresponsabilidad en la reserva de plazas. Y las actuaciones de control por parte de Renfe están generando también distorsiones. Reducir la subvención al 50% o al 60% resolvería el problema y seguiría siendo un incentivo poderoso al uso del transporte público.

Este artículo se publicó originalmente en el diario El País.

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La economía de la salud pública en España (V). El gasto público desde un prisma internacional

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Con este artículo finaliza la serie publicada en este blog (IIIIIIIV) sobre el análisis de la Economía de los servicios de salud pública en España. Su objetivo es contribuir a explicar por qué los servicios de salud pública – especialmente la vigilancia epidemiológica – a pesar de su importancia crítica, se han revelado muy insuficientes para responder a la crisis sanitaria generada por la COVID-19. Los datos de gasto público en prevención y salud pública (GPSP) parecen ratificar la penuria de recursos. En esta ocasión vamos a analizar cómo estaba situada España en comparación con otros países europeos a este respecto desde 2002 y hasta 2020, primer año de la pandemia de la COVID 19 y último del que se dispone de datos.

Las principales observaciones son las siguientes:

  • Esta comparación se ve dificultada por la discrepancia importante entre la estimación del GPPSP de la Estadística de Gasto Sanitario Público (EGSP) y la del propio Sistema de Cuentas de Salud (SCS) español (y consecuentemente también con los datos OCDE)[1]. No cabe duda de que debemos elegir como estimación más ajustada la del SCS español, con todas sus limitaciones, por la propia naturaleza de los gastos que incluye, por responder a las normas estadísticas internacionales, y porque coincide con los datos de la OCDE que nos permite hacer comparaciones internacionales.
  • En el periodo examinado 2002-2020 existe una notable dispersión del GPSP entre países. En el gráfico 1 aparece la nube de puntos representativos de las parejas de valores PIB y GPSP, que también permite apreciar su evolución temporal.


  • Como se ve en los gráficos 2, 3 y 4, Alemania, Italia y Finlandia (también Holanda, no representada) forman un pelotón de cabeza por encima de la media de la Zona Euro en las tres variables: gasto monetario agregado público (de las administraciones públicas), por persona, real; peso relativo en porcentaje sobre el PIB y peso relativo en porcentaje sobre el total del gasto público corriente en sanidad. Alemania (y Holanda) gastan en euros por persona sistemáticamente alrededor de seis-siete veces lo que gastan los países más rezagados como Portugal (o Grecia no recogida en los gráficos) y tres veces en términos del PIB y del gasto corriente. En los años previos la pandemia Italia les llegó a superar, claramente en términos relativos. Estas coincidencias en las tres variables son relevantes porque significan una opción de política de salud clara. Francia destaca por su bajo nivel, sobre todo en términos relativos. Como se ve en los gráficos, y cabía esperar, la crisis de la COVID ha determinado un aumento notable del GPPSP en todos los países, pero especialmente en España (y en Holanda). En 2020 España ha adelantado a Finlandia en el peso relativo sobre el PIB.


  • Se comprueba que la evolución de estos gastos en España, creciente antes de la crisis 2008-2012, se quebró y no se había recuperado aún en 2019. Esto contrasta con el aumento en algunos países como Italia, Alemania o Finlandia. España, en 2019, en términos monetarios por persona gastaba casi tres veces menos que Alemania (49 versus 140,3 €) y aproximadamente la mitad que Italia (105,5 €) y estaba algo por debajo de la media de los países euro (58,5 €)[2] (separándose más en los años previos a la pandemia). Esta inferioridad respecto del pelotón de cabeza y de la media se mantiene en 2020 a pesar de nuestro aumento del gasto. En relación al PIB y al gasto corriente España estaba también retrasada respecto del grupo destacado, pero ligeramente por encima o en la media.  En 2020, con la pandemia, hemos superado dicha media en ambas variables. Llama la atención nuestro avance relativo en GPPSP respecto del gasto corriente, que puede reflejar un aumento del gasto en vacunas, pero un estancamiento del gasto en el sistema sanitario en su conjunto.
  • No ha sido posible detallar los Programas de vigilancia epidemiológica y control de riesgos y enfermedades (HC 6.5 del SHA 2011) y en Preparación para programas de respuesta ante desastres y emergencias (HC 6.6 del SHA 2011) para España, ya que estos datos únicamente están disponibles para Bélgica y Francia.

En resumen, esta simple comparación internacional parece ratificar la penuria de recursos que nuestro país dedicaba a salud pública antes de la pandemia, aunque otros países europeos estaban aún peor. Resulta claro que esta área del gasto público debería gozar de mayor prioridad cuando todavía seguimos afectados por la pandemia de la COVID-19 y no se descarta que puedan sobrevenir otras en el futuro.

En la actualidad hay algunos síntomas de reacción de nuestras administraciones. El “Plan de recuperación, transformación y resiliencia” en su “Componente 18. Renovación y ampliación de las capacidades del sistema nacional de salud” menciona esta prioridad[3] y existe un proyecto de creación de una Agencia Estatal de Salud Pública. Pero no está claro que estos proyectos sean suficientes. En todo caso, debería planificarse un gasto público óptimo para esta función, de importancia crucial para la salud y altísimos retornos económicos. Un ejemplo es el ejercicio realizado sobre necesidades de “rastreadores” para la detección de casos COVID, efectuado por el Grupo de Trabajo Multidisciplinar del Ministerio de Ciencia y Tecnología

También hay que reiterar que los problemas de metodología estadística que afectan a la estimación de estos gastos son muy importantes y no son independientes de las insuficiencias graves que todavía tiene el aparato de información de nuestro Sistema Nacional de Salud. Debemos hacer un gran esfuerzo de mejora de estas estadísticas, dedicándoles los recursos necesarios. Son un instrumento de seguimiento, análisis y planificación imprescindible para dar respuesta adecuada a las enfermedades transmisibles y no transmisibles que nos van a seguir afectando.


[1] En valores absolutos para 2019 (agregado nacional) frente a los 823 millones de euros de la EGSP, el SCS español estima 2.438. En términos por persona las cantidades son 17,4 y 51 euros respectivamente. Es decir, casi tres veces más. La discrepancia es debida a la distinta metodología empleada por las tres fuentes de información. La EGSP no se ajusta al Sistema de Cuentas de Salud de la OCDE-OMS-EUROSTAT (SHA) y contabiliza algunas partidas de forma diferente. En cambio, el SCS español incluye correctamente gastos que según el SHA son de Prevención y Salud Pública.

[2] En los artículos anteriores, la media de los países se cifraba en 66,4€ (2019). Esta diferencia es debida a la actualización continua de los datos de los últimos años que tiene la base de datos de la OCDE (en este caso datos del 2020 y 2021, aunque estos últimos no completos). Cuando se incorporan los datos de los años más recientes son estimaciones que se acaban actualizando en un periodo de 2-3 años cuando los países disponen de la información ya validada. Por eso ha cambiado la estimación de la media, porque hay datos del 2017, 2018 y 2019 que se han actualizado para los diferentes países.

[3] Los Presupuestos Generales del Estado 2022 prevén 37,9 millones de euros para aumentar las capacidades de respuesta ante futuras crisis sanitarias, como el desarrollo de un Sistema de Información de Vigilancia de Salud Pública o el Equipamiento tecnológico del nuevo Centro Estatal de Salud Pública.

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Un código para el buen inversor

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El movimiento internacional alrededor del buen gobierno corporativo se activa a principios de los años noventa del siglo pasado con el llamado Informe Cadbury (1992), elaborado en el Reino Unido y presentado como un Código, cuyo propósito era “salvar” a las sociedades de capitales cotizadas en el Reino Unido, amenazadas por un desequilibrio de poder a favor de los equipos directivos y en detrimento de los accionistas. La gran innovación del Código Cadbury fue la potenciación de la figura del consejero independiente como defensor de los intereses de las compañías (de todos los accionistas, pero sobre todo de los minoritarios), y facilitar el reparto de las funciones de alta dirección y de control en personas distintas, evitando conflictos de interés. La iniciativa del Reino Unido se extendió por todo el mundo, y llega a España en 1998 con el llamado Código Olivencia para el buen gobierno de las sociedades cotizadas, con manifiestas influencias del Código pionero del Reino Unido. 

La crisis financiera de 2008 fue el detonante de un cuestionamiento más profundo de las que hasta entonces se habían considerado buenas prácticas en la gobernanza empresarial. De nuevo en el Reino Unido se puso en marcha una comisión gubernamental con la misión de valorar y revisar las responsabilidades de la gobernanza corporativa dominante en el estallido de la crisis, y de sus trabajos surge la propuesta de elaborar un Código de buenas prácticas para los inversores-accionistas. El denominado Stewardship Code (SC) de 2010, dirigido principalmente a los inversores institucionales (que en Reino Unido son en su gran mayoría los titulares de las acciones de las sociedades cotizadas), considera positivo para las propias empresas y para los beneficiarios de los fondos de inversión la implicación de estos últimos, sus gestores, en el gobierno empresarial, y evita cualquier mención a los consejeros independientes, que habían sido los grandes protagonistas de la gobernanza corporativa hasta entonces. 

La valoración oficial de la experiencia del SC 2010 en 2018 llegó a la conclusión de que su efectividad había sido muy escasa, y recomendó cancelarlo o revisarlo en profundidad. Finalmente, la autoridad competente optó por la revisión y en 2020 entró en vigor un nuevo SC. La versión revisada profundiza en el alcance de la implicación de los inversores institucionales en el gobierno empresarial, presta más atención a los incentivos de estos inversores a implicarse como accionistas activos, y, sobre todo, amplía los resultados a los que debe dirigirse la implicación para incluir aspectos medioambientales, sociales y de gobernanza, ESG —Environment Social Governance—, junto con el cambio climático. El subtítulo del artículo del profesor Paul Davies, From Saving the Company to Saving the Planet?, valorando críticamente la trayectoria reciente y perspectivas del SC 2020, sintetiza muy bien las aspiraciones del nuevo Código. La duda que plantea el interrogante es si, en las materias de ESG y cambio climático, las políticas gubernamentales y los cambios en las preferencias de los inversores y de los ciudadanos en general son suficientes, o no, para que los fondos de inversión y sus gestores se impliquen a favor de los intereses de toda la sociedad en estas áreas. 

También la corriente de los Stewardship Codes se propaga y llega a España con el proyecto de Código de Buenas Prácticas para Inversores Institucionales, Gestores de Activo y Asesores de Voto que la CNMV saca a consulta pública el 24 de junio de 2022. En un trabajo que puede consultarse íntegramente en la web de Funcas, se presenta una valoración personal del texto provisional. El trabajo incluye comentarios y sugerencias que tratan de clarificar la diferencia entre salvar a las compañías cotizadas (ayudar a resolver conflictos de intereses entre partes afectadas) y salvar al planeta (internalizar externalidades de alcance global), y llaman la atención sobre las singularidades de la estructura accionarial de las sociedades cotizadas en España. En base a esas singularidades, en particular la presencia generalizada de accionistas de control, lo que no ocurre en el Reino Unido, se propone que el Código se dirija en general a los inversores-accionistas, con los inversores institucionales como caso particular, y no como destinatarios principales como ocurre en su redacción actual.

Acceda a los comentarios sobre el texto preliminar del Código de Buenas Prácticas de Inversores aquí.

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Las empresas manufactureras alcanzan los niveles de facturación de prepandemia

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Ya han pasado más de dos años desde que empezó la pandemia y se ha aprendido a vivir con ella. Además, han surgido nuevos riesgos en el horizonte. Por ello, conocer si ya se ha superado el colapso por la pandemia es decisivo para saber cómo se podrán abordar estos nuevos desafíos. A continuación, se comentan los resultados de Moral (2022) que analiza las empresas manufactureras españolas (pymes y grandes) a partir de sus declaraciones de IVA en la Agencia Tributaria (AEAT). El primer punto que debe resaltarse es el uso de la facturación real cuya validez es magnífica, puesto que las empresas analizadas representan el 98,4% de las ventas totales y el 99,7% de las exportaciones. 

El principal resultado del trabajo es que, en media, las empresas manufactureras españolas han alcanzado los niveles de facturación de prepandemia. En el Gráfico 1 se observa que el índice (con base 100 en el primer trimestre de 2019)[1] vale 102 en el cuarto trimestre de 2021, es decir, se superaron las ventas prepandemia en un 2,0%. 


El proceso comenzó con el desplome brutal, en el segundo trimestre de 2020, que se salvó muy rápidamente (tal y como muestra la forma de “V” tan acusada). De hecho, a finales de ese año, las empresas manufactureras españolas tan solo vendieron un 1,81% menos que en 2019. Sin embargo, el 2021 comenzó con una fuerte ola de contagios y con una vacunación muy incipiente truncó, de nuevo, el crecimiento. Hubo que esperar a la segunda mitad del 2021 para observar una senda positiva en las ventas que, esta vez sí, permitió rebasar los niveles de prepandemia a final de año. 

No obstante, la evolución del valor añadido bruto en manufacturas registrada la Contabilidad Nacional Trimestral (INE) es la contraria, ya que se recoge una caída del 5,3% en el cuarto trimestre de 2021 respecto al del mismo trimestre de 2019. Por ello, los resultados obtenidos a partir de los datos reales de facturación disponibles en la AEAT son especialmente interesantes y se deben utilizar con más asiduidad. 

En el primer trimestre de 2022 se observa un parón de la tendencia alcista previa como consecuencia de la falta de componentes y el inicio de la Guerra de Ucrania (20 de febrero). En este sentido, los datos coyunturales revelan un mantenimiento de la situación, a pesar de que a los riesgos anteriores se están uniendo los elevados precios energéticos y la inflación general.

El Gráfico 1 también muestra la evolución de los ingresos distinguiendo su procedencia: del exterior frente al mercado interior. Desde 2021, las exportaciones presentan una senda más volátil que las ventas en el mercado nacional. Aun con todo, el valor declarado de los ingresos por exportaciones de las empresas manufacturas en el primer trimestre de 2022 es un 1,7% superior al registrado en 2019. Por su parte, las ventas en el mercado español registraron en 2021 un avance más moderado que, con el ajuste de 2022, las sitúan ligeramente por debajo del nivel prepandemia. 

Pero esta tendencia general observada en las manufacturas aglutina comportamientos sectoriales muy dispares que conviene identificar. El Cuadro 1 expone las variaciones del primer trimestre de 2022 respecto de 2019 en las ventas totales, el mercado interior y las exportaciones, y constata esta idea.


Es patente que las dificultades en el sector de material de transporte lastran al conjunto de las manufacturas, siendo el único sector que retrocede en estos tres años. En concreto, el primer trimestre de 2022 factura un 10% menos: las ventas en el mercado nacional han disminuido un 19,7% y las exportaciones un 3,3% (este sector exporta más del 80% de su producción). La falta de suministros y componentes es un problema para el sector, pero la cuestión de fondo es el proceso de cambio que debe realizar para adaptarse al nuevo paradigma de movilidad sostenible. En 2020, solo el 7,3% de los vehículos producidos en España fueron “alternativos”, es decir, eléctricos de batería, híbridos enchufables, híbridos convencionales o de gas (ANFAC, 2020).

Por su parte, los sectores que mejor se comportaron en 2020 (el químico y farmacéutico junto con el de alimentación, bebidas y tabaco) mantienen una buena trayectoria, especialmente en las exportaciones. Las ventas en el exterior también han sido cruciales para la obtención de buenos resultados en el sector de textil y confección y el de madera, corcho y muebles. 

En conclusión, este análisis muestra recorridos muy diferentes en los sectores manufactureros que deben seguirse con atención en el momento actual de incertidumbre.


[1] Los efectos de la pandemia comenzaron en marzo de 2020, por lo que los datos del primer trimestre ya mostraron una caída. Por ello se realiza la comparación con el primer trimestre de 2019.

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El transporte público no acaba de recuperarse

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Continuamente se escucha en los medios de comunicación que tal o cual indicador económico ya está en los niveles de prepandemia (o casi). Sin ir más lejos, en esta pasada Semana Santa la DGT ha confirmado que el número de desplazamientos ha superado los realizados en 2019. Se han alcanzado 15,8 millones de desplazamientos de largo recorrido que suponen un 5,9% más que los 14,9 registrados en la Semana Santa de 2019. 

Sin embargo, al transporte público “convencional” le está costando alcanzar los niveles prepandemia. No así a la movilidad compartida que se está desarrollando con fuerza en las grandes ciudades, donde ya son familiares los patinetes, las bicicletas, las motos y los coches de uso compartido. El número 171 de Papeles de Economía Española, que acaba de publicarse con el título ‘Infraestructuras terrestres, transporte y movilidad de personas‘, dedica varios artículos a estudiar el proceso de transformación en la movilidad urbana. La expansión de los servicios de movilidad compartida se analiza en Berrone et al., (2022),  Miralles-Guasch et al., (2022) y Fernández (2022), mientras que la situación del transporte público convencional se examina en Matas y Perdiguero (2022). 

Los últimos datos de viajeros en medios de transporte terrestres disponibles en el INE siguen confirmando esta impresión. El Gráfico 1 muestra la evolución total de viajeros desde enero de 2019 hasta febrero de 2022. En el Panel A, se representa la evolución del transporte urbano regular, distinguiendo entre el metro y el autobús (líneas regulares); mientras que en el Panel B, se presenta la evolución de los viajeros en el transporte interurbano regular en autobuses y trenes de cercanías. Lo primero que destaca en ambos tipos de transporte (dato que no por conocido se le debe restar importancia) es el desplome que se produjo en los meses de marzo y abril de 2020. Desde entonces la recuperación ha sido la tónica general, teniendo en cuenta que las caídas en los meses estivales y en Navidad corresponden al movimiento estacional consecuencia de la disminución de trayectos al puesto de trabajo.


Lo que queda patente es que la recuperación en el uso del transporte público urbano e interurbano todavía no es completa. Para cuantificar este desfase, en el Gráfico 2 se muestran las tasas de variación de enero y febrero de 2022 respecto del mismo período de 2020, que todavía era prepandemia. Aunque se están acortando las diferencias en todos los medios de transporte analizados, todavía la magnitud de estas tasas negativas es bastante significativa, con una caída media del 25,7%. 


Investigar qué factores están condicionando que la recuperación del transporte público sea tan lenta es muy relevante, ya que, si este comportamiento se convierte en un fenómeno permanente, contribuiría negativamente sobre el medio ambiente y pondría en peligro la consecución los objetivos de descarbonización fijados en la economía. En el número 171 de Papeles de Economía Española se apuntan varias explicaciones que pueden estar detrás de esta situación. 

Una primera cuestión está relacionada con la pandemia y sería el reparo, por cuestiones sanitarias, que todavía tienen algunos usuarios. De manera que la sustitución que hicieron en el momento más duro de la pandemia hacia el vehículo privado podría no haber revertido. Por tanto, es crucial que las Administraciones Públicas realicen una intervención activa más intensa que informe sobre la seguridad sanitaria e incentive el uso del transporte público convencional.

Una segunda hipótesis, también relacionada con la pandemia, es que ha aumentado el teletrabajo y, con ello, ha disminuido la necesidad de realizar trayectos urbanos e interurbanos. En el mismo sentido influye el avance del comercio electrónico. Además, este último cambio de comportamiento, lejos de disminuir (como se está observando en el teletrabajo) sigue aumentando. Así, en los tres trimestres de 2021, el comercio electrónico ha crecido un 15,2% respecto del mismo período de 2019 (calculado a partir de la información de la CNMC). 

La tercera causa que se apunta es algo inesperada. Se trata de que el fuerte impulso que se está observando en la micromovilidad activa (es decir, los patinetes y las bicicletas), que está acaparando usuarios del transporte público y no del coche privado. Evidentemente, esta explicación solo aplica para el transporte urbano, no el interurbano.

Por último, se debe añadir un cuarto factor explicativo de la limitación del transporte público convencional y que no está relacionado con la pandemia. Y es que, a pesar de que se intenta que el transporte público sea cada vez más accesible, lo cierto es que la población más mayor tiene bastante dificultad para utilizar el transporte público tradicional (no digamos ya las nuevas ofertas de movilidad compartida de patinetes y bicicletas). Y el fenómeno del envejecimiento de la población es imparable. Por tanto, este parece ser el factor más preocupante a medio y largo plazo por lo que se debe seguir trabajando para disminuir la brecha intergeneracional en el uso del transporte público.

Por todo ello, es indiscutible que se deben definir planes estratégicos de movilidad urbana que identifiquen claramente los aspectos sobre los que las autoridades públicas deben intervenir para incentivar el uso del transporte público. 

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La innovación, un desafío inaplazable… que se está aplazando

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Recientemente se celebró una Jornada de trabajo en el Observatorio Funcas de la Empresa y la Industria (OFEI) sobre innovación, aprovechando que se había publicado un número de Papeles de Economía Española sobre este tema. Entre las muchas ideas interesantes que aparecieron, quiero resaltar una reflexión: “La innovación es un desafío inaplazable hoy y hace una década, pero en España hemos sido capaces de aplazarlo”. Idea válida, además, tanto si se analiza la actividad privada como la pública. Así, mientras que la economía española es la cuarta de la Unión Europea (UE), cuando se ordena según el esfuerzo en investigación y desarrollo[1] ocupa el puesto decimosexto (el decimoséptimo al medir el esfuerzo del sector privado). Por tanto, aunque la innovación siempre está presente en la mayoría de los análisis económicos, pocas veces es protagonista. 

En una entrada anterior en el blog analicé la posición las empresas líderes en I D en el contexto europeo e internacional. Estas líneas se centran en la situación de las empresas españolas, durante el período 2014-2020, en el EU R&D Investment Scoreboardes decir, entre las 2.500 empresas que más invierten en I D en el mundo. 

Lo primero que se debe tener en mente es que, de estas 2.500 empresas líderes en la inversión en I D en el mundo, en 2020 sólo 401 están localizadas en la Unión Europea. Como se analizó en la entrada ya mencionada, aunque se trata de un número reducido de empresas, mantienen el protagonismo en cuanto al volumen de inversión en I D en relación al año 2014.

En este contexto internacional, ¿cuál es la posición de las empresas españolas? Pues, como ya se adelantaba al comienzo, mejorable. Como se aprecia en el cuadro 1, solo 14 empresas españolas se situaban entre las líderes en I D en el año 2020, lo que supone el 3,5% de las 401 europeas presentes en este grupo selecto. Si se tiene en cuenta que la economía española representa el 8,4% del PIB de la UE es, a todas luces, una cifra baja. En el gráfico 1 se representa el número de empresas en este ranking en cada uno de los países de la Unión Europea, siendo evidente el domino de Alemania y algo menos de Francia, pero es cierto que los demás de países muestran una presencia más moderada. El Reino Unido, aunque ya no figura en este gráfico de países de la Unión Europea, también es dominante con 105 empresas entre las 2.500 líderes, en el año 2020. 


En cuanto a la evolución seguida desde el año 2014, se observa que ha mermado algo el número de estas empresas en España, ya que en ese año eran 17. Lo cierto es que esta tendencia decreciente ha sido la tónica general en el panorama internacional, como consecuencia del incremento de la presencia de las empresas chinas. Lo preocupante es que la distribución de las empresas españolas dentro de las 2.500 líderes mundiales está cada vez más sesgada hacia el cuarto cuartil.

Dentro de este árido escenario, es posible ver un aspecto positivo. Se trata de que las empresas líderes españolas prácticamente mantienen la cuota en I D dentro de la inversión total que realizan las empresas europeas líderes. Así, en 2020, nuestras empresas representan el 2,4% de la I D que ejecutaron las 401 europeas, frente al 2,6% que alcanzaron las empresas europeas incluidas en el ranking de 2014.


Si, por una parte, existe un desplazamiento de empresas hacia el cuarto cuartil y, por otra parte, permanece el protagonismo en cuanto al volumen total de I D, lo que ocurre es que las 7 empresas españolas líderes en I D que permanecen en el primer cuartil están siendo muy resilientes. De hecho, estas empresas son las mismas en los últimos 4 años y, con anterioridad, los cambios fueron mínimos. El gráfico 2 identifica a estas empresas y muestra su posición en el ranking (eje X) en el año 2020. 


Desde los trabajos clásicos de Schumpeter, se plantea que el tamaño incide sobre la propensión marginal a innovar (e invertir en I D). Desde entonces, se han ido agregado determinantes explicativos de la inversión en I D como, por ejemplo, el sector de actividad. Para apreciar esta relación en el Grafico 2 también se ha representado el tamaño de las empresas españolas en relación con el tamaño medio de las europeas líderes (que se sitúa en 41.280). De manera que se comprueba que las empresas farmacéuticas (Grifols, Almirall y Pharma Mar) presentan un tamaño pequeño (con índices que van desde 0,57 a 0,01); lo mismo sucede con Amadeus o Indra Sistemas, empresas asociadas al sector del “Software y servicios informáticos”. Se evidencia así que empresas en sectores de alta tecnología con tamaños medianos pueden llegar a ser líderes, es decir, no es una condición reservada a las empresas muy grandes. El problema, no obstante, es que la presencia de empresas medianas en sectores de alta tecnología es limitada.

En resumen, la situación de España es muy similar a la observada en la Unión Europea: pierde relevancia en el contexto mundial en cuanto al número de empresas líderes en innovación, pero persevera en cuanto al volumen de recursos dedicados a I D. La debilidad más comprometida es el reducido número de empresas que llegan a ser líderes, en comparación con el protagonismo de la economía española. Una debilidad que ya existía en 2014 y que no se ha corregido durante los años de expansión previos a la pandemia.


[1] Ratio entre la inversión en investigación y desarrollo respecto del PIB.

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Intervención del mercado eléctrico y defensa de la competencia

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La defensa de la competencia es una de las políticas públicas más eficaces para aumentar el bienestar de los ciudadanos y la equidad, pero ha de ser laica. Los mercados no son objetos de culto, sino un mecanismo que genera una asignación eficiente de los recursos —cuando se dan las condiciones adecuadas— y permite a los consumidores apropiarse de una parte importante de este bienestar. Si existen fallos de mercado se hace necesaria la intervención pública, a veces para corregir asignaciones ineficientes (por ejemplo, mediante impuestos que incentiven una menor contaminación) o directamente para proteger a los consumidores del aumento de poder de mercado de las empresas (luchando contra los cárteles o prohibiendo fusiones anticompetitivas). 

En definitiva, el bienestar de los consumidores es uno de los objetivos de la política de competencia. En el mercado eléctrico asistimos a un fallo de mercado no frecuentemente citado en los libros —una guerra— que ha distorsionado, y mucho, los precios. Por ello, tal como defendimos en una entrada anterior en este blog, está justificado y es necesario intervenir el mercado, pero es imprescindible hacerlo generando el mínimo posible de distorsiones. El Consejo Europeo ha sido sensible a esta necesidad, abriendo la posibilidad de que España y Portugal intervengan el mercado mayorista eléctrico. Parece que la vía elegida para reducir el precio es una de las que discutíamos en la citada entrada: la fijación de un precio de referencia para el gas empleado en la producción de electricidad. Con esta medida se reduce el coste de las centrales de ciclo combinado y, con ello, el precio de la electricidad en su conjunto. Se interviene en menos del 10% del mercado, consiguiendo una rebaja del precio para toda la electricidad producida. Esta vez el —así denominado por los medios— “efecto marginalista” se torna positivo. 

¿Qué problemas de competencia puede generar esta intervención? El principal es una posible distorsión del mercado europeo en su conjunto. El mercado ibérico está conectado con el francés y este a su vez está muy interconectado con otros países europeos. Es posible que el nuevo precio de la electricidad, artificialmente rebajado, atraiga a los consumidores franceses, lo que a su vez podría desplazar producción de electricidad más eficiente y barata. Por ello, aunque la interconexión con Francia es escasa (del entorno del 3%) sería necesario establecer un precio no distorsionado (construyendo el precio con el gas a precios internacionales) para este mercado. No es trivial la forma de hacerlo y dependerá de cómo se implemente también la manera en que se bonifique el gas. Pero en otras dimensiones, este sistema de intervención es muy neutro. Por ejemplo, no distorsiona la asignación eficiente de los recursos. Si en lugar del gas se eligiera bonificar una energía inframarginal, sí se alteraría la asignación eficiente, porque esta energía podría entrar a producir en lugar de otras de menor coste. Al reducir el precio de la energía más cara, pero sin alterar el orden de precios, la electricidad generada con gas no desplazará a ninguna energía más eficiente y solo entrará a producir cuando la demanda no se pueda cubrir con las fuentes de energía inframarginales (nuclear, fotovoltaica, eólica, etc…). Por otra parte, si el ranking de precios no cambia, los incentivos de las empresas inframarginales en la subasta no se verán afectados por la bonificación.

El único interrogante se situaría en la producción de energía hidroeléctrica, que tiene un coste variable bajo, pero cuyos incentivos a pujar dependen de su coste de oportunidad. Por ello, si al llevarse a cabo la intervención y definirse su duración se generasen expectativas de que el precio de la electricidad producida por gas pudiera subir pasada la misma, cabría esperar que la produccion hidroeléctrica se redujese. No habría impacto sobre los precios, pero se quemaría más gas del deseable. Dejando las conjeturas sobre el futuro, el mercado mayorista seguirá utilizando las fuentes de energía más baratas en cada momento.

No es esperable que esta medida reduzca los incentivos a invertir en energías verdes. Se trata de una disposición temporal y los planes de negocio de las empresas son a largo plazo, trazados además sin contar con los extraordinarios beneficios actuales. No olvidemos tampoco que, aún con la intervención, es probable que el precio se sitúe por encima de los precios medios de los últimos años. Por todo ello, es más importante un marco regulatorio estable que garantice a las empresas el retorno de sus inversiones que mantener ahora estos precios artificialmente elevados. Dentro de unos años, con el aumento de la inversión en energías renovables, cada vez será más frecuente que sean estas —con costes variables bajos— las que fijen el precio marginal, lo que previsiblemente acarreará un descenso drástico del precio de la energía. Desde la perspectiva actual la reducción es un maná, pero si ponemos las luces largas hay que garantizar una transición que mantenga los incentivos a invertir, de modo que la meta no se difumine antes de hacerse realidad. Por ello, cuando las urgencias de hoy hayan pasado, sería deseable abrir un debate sobre el mercado eléctrico mayorista del futuro, apostando por subastas de renovables que garanticen retornos estables y subastas de capacidad que nos ayuden a soportar mejor crisis de suministro. Otros objetivos han de ser la mejora de nuestra interconexión con el mercado europeo y la recuperación de buenas ideas del pasado, como excluir del pool energías como la nuclear con costes fijos amortizados, cuya remuneración no debería depender de las coyunturas energéticas actuales. 

Por último, una breve reflexión sobre el papel de las empresas eléctricas en esta crisis. Es justo decir que no son parte del problema, pero tendrían que ser parte de la solución. La escalada de precios que hemos vivido se explica simplemente por el aumento de los costes de las centrales de gas, que son las que frecuentemente fijan el precio en nuestro mercado: no necesitamos recurrir a teorías de comportamiento estratégico por parte de las empresas. Dicho esto, hoy en día las compañías compiten en algo más que en precios y beneficios. También lo hacen en reputación con respecto a su responsabilidad social corporativa. En esta dimensión, no es lo mismo obtener beneficios como efecto de una fase económica expansiva que hacerlo artificialmente por el entorno bélico, con una sociedad en crisis. Por ello, las empresas deberían ser cómplices del esfuerzo del Gobierno en racionalizar los precios de la energía. No se entendería que el sector iniciase una ofensiva legal para retener unos beneficios obtenidos por serendipia y a cambio del sacrificio de otros.

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Carburantes: ¿por qué dar ayudas es mejor que bajar impuestos?

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Ver el precio de la gasolina por encima de los dos euros la pasada semana dio la dimensión exacta de la crisis energética en la que estamos inmersos. Las consecuencias que esto va a tener, no solo sobre el bienestar de los consumidores, sino sobre la competitividad de la industria, son enormes y, como en el caso de la electricidad, es necesario tomar medidas como están haciendo todos los países de nuestro entorno. El Gobierno parece haberse decidido por dar ayudas específicas al sector del transporte y posiblemente otros colectivos afectados, en lugar de bajar los impuestos de los carburantes. Es la decisión correcta; bajar los impuestos de los carburantes sería como tomar antibióticos ante una gripe: un remedio de dudosa eficacia y lleno de contraindicaciones. 

El primer argumento para no bajar los impuestos de los carburantes es que no se deben rebajar artificialmente los precios. La gasolina es más cara y escasa, y el precio debe reflejarlo para incorporar esta información en la toma de decisiones. Por ejemplo, es el momento de utilizar menos el transporte privado y más el transporte público. Es cierto que no todos los consumidores tienen igual acceso a este último, o renta suficiente para afrontar la subida de su precio. Tampoco todos los sectores industriales tienen la misma capacidad para soportar un aumento de sus costes, especialmente cuando se produce la tormenta perfecta entorno a los precios energéticos (gasolina, gas y electricidad). Por todo ello es necesario ayudar a los colectivos y sectores más afectados, pero sin reducir el poder de los precios para incentivar al ahorro energético mediante el uso del transporte público, la moderación de la velocidad y la compra de vehículos más ecológicos. 

También hay que hacer un análisis cuantitativo de los impuestos sobre carburantes en España. En la actualidad estas tasas recaudan unos 12.000 millones de euros, una cantidad muy similar a la que gastamos en el mantenimiento de nuestra red viaria. Esto implica que no internalizan los costes adicionales de CO2 que generan, como sí hacen otros sectores económicos. Los impuestos se pueden justificar por la necesidad de recaudar fondos públicos, pero también por la necesidad de internalizar externalidades negativas como la polución. En esta dimensión, nuestros impuestos están lejos de incentivar un eficiente ahorro energético. De hecho, de acuerdo con los datos de la Tax Foundation, la media de impuestos a los carburantes en Europa en 2020 era de 55 céntimos por litro, mientras que en España este impuesto estaba en los 50 céntimos. Este importe es el más bajo de los países de nuestro entorno, ante los 64 céntimos en Portugal, 60 en Francia o 73 en Italia. Por ello, en el reciente debate público sobre la posibilidad de incorporar peajes a las carreteras, el incremento de estos impuestos se planteaba como una alternativa más eficaz para aumentar la recaudación. 

Por el contrario, el precio de la gasolina antes de impuestos es en España tradicionalmente de los más altos de Europa. Si le da por blasfemar delante de un surtidor por el precio desorbitado del dorado liquido, no se acuerde de los impuestos: piense que, en gran parte, la falta de competencia en el sector es culpable de ello. La CNMC ha denunciado en diversos informes que este mercado tenia serios problemas de competencia debido al poder de mercado de las grandes cadenas de distribución, la existencia de contratos de exclusividad y de barreras de entrada al mercado para distribuidores independientes. Desde la ley del 2013, la situación ha mejorado, aumentando el porcentaje de distribuidores independientes y dinamizándose el mercado gracias a la entrada de gasolineras automáticas. Aún así, el camino que queda por recorrer en este sector —y en muchos otros— es grande, pero bajar los precios a través de la promoción de la competencia tiene el beneficio adicional de que mejora la eficiencia en la asignación de recursos. En términos de equidad, cambia poder de mercado por poder de compra de los consumidores.

Apostar por ayudas directas a sectores industriales y colectivos desfavorecidos genera, igualmente, numerosos interrogantes. Por ejemplo, habría que preguntarse por el montante de las ayudas y compararlas con las de nuestros socios europeos —que además de socios son competidores— sin perder de vista nuestro escaso margen fiscal. Y también es importante saber qué diseño se les quiere dar a las ayudas y qué objetivos han de tener, puesto que deben ser capaces de aunar la dimensión equitativa con la competencia industrial. En definitiva, diseñarlas bien es una tarea compleja y el diablo está en los detalles. 

De momento se ha esquivado la rebaja de impuestos. Reducir ahora el impuesto de los carburantes sería ir contra el signo de los tiempos. Dejarse bigote en términos tributarios.

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