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Ahora, corregir el desequilibrio fiscal

Cuando estalló la crisis de 2008 las cuentas públicas se encontraban en una situación saneada: habían registrado superávit durante tres años consecutivos y su deuda se hallaba bajo control en un 35,8% del PIB. La larga crisis financiera arrasó con esas cifras, pero después disfrutamos de seis años de recuperación, entre 2014 y 2019, que se podrían haber aprovechado para poner orden. Sin embargo, no fue así: el déficit público estructural se mantuvo en el 3% del PIB, mientras que la ratio de deuda sobre PIB al final de dicho periodo era del 98,2%, apenas 2,3 puntos inferior a la de 2013, el último año de la crisis, cuando la economía tocó fondo. 

Durante los años de recuperación se advirtió repetidamente desde diferentes instancias de la importancia de sanear las cuentas públicas para que, cuando llegara una nueva crisis, la política fiscal tuviera suficiente margen de maniobra para hacer frente a la misma. Pero dichas recomendaciones tuvieron poco éxito, y cuando llegó la pandemia, su situación seguía siendo desequilibrada. Hay que recordar que al inicio de la misma, la prima de riesgo ya dio un pequeño susto, pero la rápida actuación del BCE, anunciando un programa de compra masiva de deuda pública —adicional al programa ya en vigor desde 2015— puso fin a las incipientes tensiones, y fue gracias a ello que pudimos aplicar las medidas presupuestarias que salvaron a la economía de la catástrofe, aunque a costa de disparar aún más el déficit y la deuda.

En 2022 se pudo dar por finalizada la crisis sanitaria, pero ello no supuso una reducción del gasto nominal, porque entonces llegó la crisis energética e inflacionaria, y los recursos que antes se destinaban a la pandemia ahora se debían dirigir a medidas para paliar el impacto de la nueva emergencia, alimentando más la deuda. Una parte de dichas medidas se mantienen en 2023, pero una vez finalice esta nueva emergencia, el gasto tampoco se reducirá, puesto que habrá sido sustituido por un mayor gasto en pensiones, en remuneraciones salariales —por el incremento en el número de empleados públicos y en sus salarios— y en pago de intereses. El propio Gobierno estima en su Programa de Estabilidad un gasto del 46,3% del PIB en 2024, ya sin medidas excepcionales de ningún tipo —y sin contar con los pagos relacionados con el Plan de Recuperación—, cuatro puntos porcentuales por encima de las ratios de los años previos a la pandemia. Es decir, los gastos extraordinarios de 2020 a 2023 desaparecerán completamente en 2024, pero habrán sido sustituidos, e incrementados, por otros de carácter estructural.

Pese a ello, el déficit se ha reducido desde el máximo alcanzado en 2020, gracias a un significativo e inesperado crecimiento de los ingresos públicos, que también han aumentado su peso sobre el PIB. Una parte de este crecimiento se explica por la inflación y la adopción de medidas impositivas; pero hay otra parte para la cual no se encuentra una explicación clara, y se sospecha que procede del afloramiento de economía sumergida. Tanto la Airef como el Banco de España han advertido de que este crecimiento inesperado de los recursos públicos podría no ser permanente, pero el Gobierno da por hecho que sí lo es, y estima que en 2024 los ingresos supondrán un 43,3% del PIB, también cuatro puntos porcentuales por encima de los años previos a 2020. 

Todo ello implicaría que en 2024 el déficit aún sería del 3%, muy semejante al de 2019. Asimismo, el Gobierno estima que el déficit estructural —es decir, eliminando los ingresos y gastos derivados del ciclo económico— descendería progresivamente hasta el 2,5% del PIB en 2026. Sin embargo, las proyecciones de instituciones privadas y organismos internacionales apuntan a cifras más elevadas, con un déficit estructural, en ausencia de medidas de ajuste, que podría situarse de forma persistente entre el 3,5% y el 4% del PIB. 

Con un déficit estructural del 3,5%, no hay ninguna garantía de que la ratio de deuda sobre PIB vaya a situarse en una senda de sostenibilidad, es decir, de descenso continuado. El nivel de esta ratio se ha reducido notablemente desde el máximo alcanzado en 2020 (120% del PIB), debido a la “normalización” del denominador tras la fuerte caída que sufrió en 2020. Pero esa trayectoria descendente podría finalizar en 2024 o 2025, y solo bajo unos optimistas supuestos en cuanto al crecimiento potencial del PIB, tipos de interés y otros factores relacionados con las pensiones, dicha senda se prolongaría en los años posteriores. Bajo supuestos más prudentes, la deuda tomaría una senda ascendente, es decir, de insostenibilidad. Esta perspectiva nos expone a que, ante cualquier “tropiezo” en los mercados financieros nuestra prima de riesgo vuelva a dispararse.

Además, aunque los analistas no lo contemplen en sus escenarios centrales de previsiones, la posibilidad de un aterrizaje brusco tras el cambio de rumbo de la política monetaria es muy elevada si atendemos a los precedentes históricos. De hecho, el consumo ya ha caído durante dos trimestres consecutivos, y el impacto de la subida de tipos de interés aún no se ha transmitido en su totalidad a la economía. La llegada de una recesión, en una situación de desequilibrio de las cuentas públicas como la actual, de elevada incertidumbre, y en medio de un proceso de adaptación de los mercados financieros a un nuevo marco de política monetaria, podría ser un cóctel desastroso. 

El respaldo de la autoridad monetaria es lo que nos ha permitido transitar esta etapa de crisis sucesivas, pandémica primero y energética después, con relativa comodidad, pero el apoyo del BCE tiene los días contados. El año pasado anunció un programa especial destinado a controlar las primas de riesgo pero sus características no están claras, y en cualquier caso el recurso al mismo conllevaría un estigma y un daño reputacional. El desequilibrio fiscal, en suma, coloca a nuestra economía en una situación de vulnerabilidad. 

Durante la pandemia y la crisis energética no era el momento de aplicar un plan de consolidación fiscal, pero sí que hubiera sido deseable la presentación de un programa para ser aplicado cuando las condiciones lo hicieran posible, como reclamaba, entre otros, el Banco de España. En cualquier caso, el momento ya ha llegado tras la finalización de la situación de emergencia, y con el restablecimiento de las reglas fiscales el año próximo no será posible postergarlo por más tiempo.

Esta entrada se publicó inicialmente en el diario ABC.

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El debate sobre las próximas reglas fiscales, en Funcas

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Muy oportunamente, el último número de Papeles de Economía Española —presentado justo ayer— sobre ‘La reforma de las reglas fiscales’, es la contribución de Funcas a un debate de máxima relevancia y que estará vigente en los próximos meses.

Las finanzas públicas están en el foco de la Comisión Europea y, después de años de excepcionalidad con elevados niveles de gasto para hacer frente primero a la pandemia y después a la guerra, la Unión desactiva la cláusula general de salvaguardia, avanza en su revisión del actual marco de gobernanza económica y proporciona a los Estados miembros unas orientaciones para promover y garantizar en 2024 la sostenibilidad de la deuda a medio plazo y fomentar un crecimiento sostenible e inclusivo.

Es el momento adecuado, por tanto, para ese amplio y profundo debate sobre la reforma de las reglas fiscales, que posiblemente se activarán de nuevo en 2024, pero que incorporarán cambios que buscan, según la propia Comisión, establecer un marco más sencillo, transparente y eficaz en el que los Estados asuman un mayor compromiso y que permita una mejor aplicación.

Valiosas y múltiples aportaciones

La revista fue presentada por el director general de Funcas, Carlos Ocaña, en un acto virtual sobre ‘La deuda pública española ante los nuevos escenarios financieros y fiscales’, en el que intervinieron el director del departamento de Economía Internacional y Área del Euro del Banco de España, Javier J. Pérez, el director general de Análisis Macroeconómico del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, Víctor Ausín y el coordinador del número, Diego Martínez López, Profesor Titular de la Universidad Pablo de Olavide, todos ellos moderados por Eduardo Bandrés, director de Economía Pública y Bienestar de Funcas. El número cuenta con diversas y valiosas aportaciones de miembros de diferentes instancias de la UE, BCE, Banco de España, AIReF, la administración pública y distintas instituciones públicas y privadas que abordan el tema desde múltiples perspectivas. Un asunto sobre el que, por añadidura, este blog recoge dos recientes entradas de Raymond Torres y Santiago Lago-Peñas.

Tanto la publicación como el acto de presentación están disponible de forma íntegra en la web.

Descarga íntegro el numero 175 de Papeles de Economía Española sobre “La reforma de las reglas fiscales

Video de la jornada virtual “La deuda pública española ante los nuevos escenarios financieros y fiscales

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Consolidación fiscal: entre el alarmismo y la necesidad

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En el frente de la política presupuestaria, España ha hecho lo que debía en los últimos tres años. La respuesta inteligente a la pandemia y a los efectos de la invasión de Ucrania era poner dinero encima de la mesa, gastar por encima de los recursos disponibles, proteger los servicios esenciales del Estado del bienestar en manos de las comunidades autónomas.

En segundo lugar, y en contraste con lo que a veces se lee o escucha, España no se ha pasado en la respuesta. Atendiendo a la caída del PIB que sufrimos en 2020, de las mayores del mundo, el incremento del gasto o la deuda están por debajo de lo que podría esperarse observando la respuesta de muchos otros: hemos hecho mucho, pero no demasiado. Las estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI) lo reflejan con claridad.

En tercer lugar, el buen comportamiento de los ingresos fiscales en estos años ha permitido que el déficit fiscal esté siendo sistemáticamente inferior a las previsiones de organismos públicos y analistas privados. Y va a volver a ocurrir en 2023. En síntesis, España y su Gobierno no se han vuelto, de repente, en unos irresponsables fiscalmente.

Pero esa crítica a los alarmistas y exagerados es compatible con reconocer que el punto de partida era malo. En 2019, España padecía un déficit estructural de los más elevados de la Unión Europea; y su ratio de deuda se situaba en el sexto lugar en la clasificación de los Veintisiete. Con esta situación de partida y la tensión a la que hemos sometido las cuentas públicas en el último trienio, la vuelta de las reglas fiscales comunitarias es un desafío particularmente exigente.

Y en este sentido, tres ideas. La primera es que el Gobierno español debe seguir presionando para que las reglas fiscales en proceso de revisión asuman plenamente la necesidad de perseguir objetivos posibles. Los escenarios de consolidación fiscal deben ajustarse a los puntos de partida de cada país en sus parámetros de deuda y déficit. Lo contrario generaría esfuerzos de consolidación excesivos y, seguramente, poco eficaces: si nos pasamos de tuerca y provocamos recesiones, entraríamos en un círculo vicioso.

La segunda es que necesitamos equilibrar nuestras cuentas públicas para ganar margen de actuación ante crisis futuras y desafíos estructurales; así como para no vivir con miedo ante crisis de deuda soberana. La consolidación fiscal no debe verse solo como una obligación impuesta. También es una oportunidad para avanzar como país.

La tercera y última es que, inevitablemente, tenemos frente a nosotros la decisión de cómo combinar incrementos en recaudación impositiva y ajustes en el gasto. Una combinación que debe ser decidida políticamente y para la que la reforma tributaria y la detección y eliminación de gastos superfluos o socialmente poco eficientes son herramientas fundamentales.

Este artículo se publicó originalmente en el diario El País.

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España y la construcción europea

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La respuesta fiscal de Europa a la pandemia pivotó sobre dos decisiones complementarias. La activación de la cláusula de salvaguarda del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), que dejaba en pausa las reglas fiscales que limitan el déficit público, y la creación del programa extraordinario de compra de deuda. Los países pudieron gastar lo necesario y financiar sus enormes déficits. Acertamos de lleno en la estrategia, corroborando la idea de que la Unión Europea avanza en las crisis.

Aunque la invasión de Ucrania nos ha conducido a extender un año la pausa en la aplicación de las reglas, estamos ya en un momento de transición hacia una normalidad en la que los países deberán afrontar las restricciones que conllevan las reglas fiscales y el final del programa de compra extraordinario. Un escenario que hace escasos meses se antojaba particularmente difícil para España, por su elevado nivel de déficit estructural y deuda.

Afortunadamente, la aprobación del instrumento para la Protección de la Transmisión (TPI) y la dirección que parece va tomando la reforma en curso del PEC nos permiten ser más optimistas y abren la posibilidad de un futuro sin crisis de deuda soberana ni ajustes fiscales draconianos, muy diferente al que vivimos en la Gran Recesión. Europa aprende de sus errores y España se beneficia especialmente de ello.

Los españoles deberíamos hacer lo propio: valorar las implicaciones de lo que se ha aprobado; ser conscientes de la necesidad de que, finalmente, la nueva definición de las reglas fiscales vaya en línea con la declaración conjunta que hace unos meses hicieron los gobiernos de España y Países Bajos; y asumir de una vez la responsabilidad fiscal.

En los 43 ejercicios que median entre 1980 y 2022, en 30 hemos tenido un déficit público superior al 3% y solo en tres años hemos alcanzado superávit. Debemos aprovechar el apoyo europeo para hacer nuestros deberes sin agobio y en un horizonte temporal razonable, pero con rigor y coherencia. Los españoles debemos optar por un menú fiscal en el que gastos e ingresos encajen estructuralmente como lo hacen en la media de la UE-27, al menos.

En paralelo, debemos ser conscientes de que el TPI no es algo que alemanes u holandeses necesiten o les guste especialmente. Cierto que la inestabilidad financiera no le viene bien a nadie, pero la realidad es que nos están apoyando y favoreciendo. Como lo han hecho con los Fondos Next Generation EU. Por eso, creo que hay que medir muy bien las palabras cuando reaccionamos a propuestas comunitarias que no están pensadas para nosotros y que nos exigen sacrificios para ayudar a otros.

Por supuesto, hay que negociar, defender intereses y buscar equilibrios razonables. Pero hay que tener mucho cuidado con la retórica que usamos con nuestros socios y amigos. Sobre todo, sabiendo que en cuestión de meses se acordará ese nuevo marco de reglas fiscales, en el que nos jugamos bastante más que en otras cuestiones.

Este artículo se publicó originalmente en el diario El País.

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Los ingresos crecen, pero el déficit estructural también

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La recaudación impositiva este año está creciendo de forma asombrosa. Durante la primera mitad del ejercicio los ingresos procedentes de las principales figuras impositivas superaban o estaban muy cerca de los obtenidos en el mismo periodo de 2019, pese a la importante brecha que aún separa las bases imponibles del nivel alcanzado en aquel momento.

Hasta julio, la recaudación por impuestos corrientes sobre la renta y patrimonio (básicamente IRPF e Impuesto sobre Sociedades) superaba en un 5,4% la registrada en el mismo periodo de 2019, a pesar de que la renta de los hogares aún era un 3% inferior y la renta empresarial era un 20% inferior, antes de impuestos; los ingresos por cotizaciones sociales eran superiores en un 4,1%, con unas remuneraciones salariales inferiores en un 1,7%; y la recaudación por IVA tan solo estaba por debajo de la previa a la pandemia en un 1,4%, pese a que a la suma del gasto en consumo y en inversión en vivienda aún le faltaba un 5,6% para alcanzar su nivel precrisis (todas las cifras están expresadas en términos de contabilidad nacional). Y todo ello sin que se hayan producido cambios relevantes ni en la normativa ni en los tipos impositivos.

Esto puede ser el motivo de que las instituciones y servicios de estudios que elaboran previsiones hayan situado su predicción de déficit por debajo de la previsión del propio Gobierno, algo inusual. Así, el pasado mes de septiembre la previsión media de déficit recogida en el Panel de previsiones recopilado por Funcas se situaba en el 8,1% del PIB, frente al 8,4% del Gobierno. Y no parece que esto vaya a cambiar en las siguientes rondas de previsiones, a pesar del fuerte recorte que va a sufrir la cifra esperada de crecimiento del PIB, como consecuencia de la reciente revisión a la baja del segundo trimestre. Es más, es posible que incluso mejore la previsión de déficit. Hay que decir que para 2022 se vuelve a lo habitual: una previsión de déficit por parte de los analistas superior a la del Gobierno.

Con todo ello, la recaudación impositiva en el conjunto de 2021 podría superar en unos 4.000 millones a la de 2019. Pero esta inesperada recuperación de los ingresos fiscales no significa que no aumente el déficit estructural. Por mencionar las partidas más relevantes: el gasto en pensiones será este año unos 9.000 millones superior al del 2019; existe un nuevo gasto estructural, el ingreso mínimo vital, de unos 3.000 millones; y las remuneraciones salariales pagadas por las administraciones públicas. habrán crecido en unos 14.000 millones (si bien una pequeña parte de esta cifra será transitoria ligada a la pandemia).

Además, la tendencia ascendente del gasto estructural va a continuar en 2022. El proyecto de PGE recoge, por ejemplo, un crecimiento del gasto no comprometido del Estado y de las partidas destinadas a todos los Organismos Autónomos excepto el SEPE, la actualización de las pensiones con el IPC, el incremento del IMV y de los salarios públicos y se establece una tasa de reposición de las plantillas del 120%. Cuando se haya completado la recuperación de la economía, en 2023, el PIB nominal será un 8% superior al anterior a la pandemia —menos, si descontamos el incremento del producto generado por las inversiones del Plan de Recuperación, que es de carácter transitorio—, pero el déficit será casi el doble, y el déficit estructural habrá crecido entre 25.000 y 30.000 millones.

A largo plazo se puede estimar que el déficit estructural alcanzará el 4,5% del PIB, de modo que la deuda pública seguirá creciendo, si bien mientras duren los fondos Next Generation la ratio sobre el PIB estará camuflada por un incremento del denominador temporalmente inflado por el efecto de dichos fondos. Esto nos deja en una posición vulnerable de cara a cuando terminen las compras de deuda por parte del BCE, o ante un posible incremento de las expectativas de inflación a largo plazo, lo cual conllevaría un reajuste de las primas de riesgo. Una situación económica como la actual no es el mejor momento para realizar un ajuste de las cuentas públicas, pero si en algún momento comienza a dispararse la prima de riesgo, como sucedió en 2011, el ajuste será entonces obligado. En el futuro deberíamos recordar que para tener margen para poder sostener la economía con estímulos fiscales en las etapas de crisis, es necesario sanear las cuentas en las etapas de expansión.

Este artículo se publicó originalmente en el diario El Periódico de España.

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